论我国农村信用社存在的主要问题及其对策研究
摘要：本文根据笔者参加“国务院农村信用社改革调研组”赴浙、晋、鲁三省的调查情况,就农村信用社改革发展问题,谈一些个人的想法。
关键词：农村信用社 主要问题 改革
一、我国农村信用社存在的主要问题及其原因
从目前农村信用社已经暴露出来的问题看,主要表现在:
一是经营不够稳健。尽管从总体上看,全国农村信用社并不存在超负荷经营的问题,但是单个法人机构之间很不平衡。全国农村信用社中,存贷比例在80%以上的联社和农村信用社,分别占全国联社和农村信用社总数的74.43%和39.72%。这说明,全国2/ 5的信用社超负荷经营。应该特别指出的是,农村信用社是分散的独立法人,以总体存贷比例指标来衡量和判断全国农村信用社是否存在超负荷经营,其实质意义不大。
二是信贷资产质量差。有的省农村信用社不良贷款占比近半。
三是财务状况极不理想。1999年,全国农村信用社亏损社数增加了315个,亏损面扩大了3.27个百分点,亏损金额上升了32.95亿元。
四是抗风险能力弱小。1999年末,全国农村信用社资本充足率比上年末降低3.14个百分点。以农村信用社为单位计算,资本充足率达到8%以上的社仅占全国农村信用社总数的19.83%。部分农村信用社面临巨大的流动性风险。
五是“空壳社”增加快。资不抵债的农村信用社实际上是“空壳社”。1999年末,空壳社占全国农村信用社总数的比重比上年末增加5078个和13.85个百分点。目前农村信用社困难重重,问题交织。在这里,撇开客观经济环境等银行业普遍面临的共性问题,笔者认为,造成农村信用社面临诸多困难的特殊原因主要有以下几点。
(一)政策要求与实际趋向背离,管理体制长期游移不定,影响了农村信用社的发展。多年来,国务院和中国人民银行在农村信用社改革的一系列文件中,始终强调要恢复“三性”,把农村信用社办成社员入股、民主管理的“民办”合作金融组织。而事实上,农业银行恢复后,农业银行受人民银行委托代管农村信用社,信用社逐步演变为农业银行的基层机构,走上了“官办”的道路。1996年根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》精神,农村信用社与农业银行脱离了行政隶属关系,对其业务管理和金融监管,分别由县联社和中国人民银行承担。虽然在政策框架上,中国人民银行只具有对农村信用社的监管职能,但实际上由于信用社面临的问题越来越多,情况越来越复杂,使人民银行对信用社不得不无所不管,进而导致信用社对人行过度依赖,进一步加重了“官办”的色彩。所以,改革开放以来,尽管信用社不是一个官办机构,但是,改革却总是在强化建一个“系统”的信号,并想方设法向“官办”靠拢。
(二)业务经营定位不准,风险防范机制不健全, 形成大量不良贷款。信用社在业务发展过程中,一直盲目模仿国有商业银行,并没有结合自身的特点找准市场定位,信贷业务的开展与自身合作金融性质并不完全吻合。农村信用社对分散在各村各户的农业贷款和小额信贷不愿意投放,而热衷于支持企业,与此相适应的风险防范措施跟不上,因而必然产生大量的不良贷款。比如,到1999年末,全国农村信用社投入乡镇企业的贷款余额达到了4187亿元,占贷款总额的45.4%。但是,近两年市场环境发生逆转性变化后,很多乡镇企业处于关停状态,特别是很多乡镇企业是污染严重,浪费资源的“十五小”企业,是国家明令关停的对象,信用社投入的资金很难收回。
(三)筹资成本高,利率倒挂。农村信用社的特殊性导致其组织资金成本较高。从存款结构上看,农村信用社居民储蓄存款占比高,1999年末,全国农村信用社13358亿元存款中,居民储蓄存款为11217亿元,占总存款的84%,储蓄存款中定期存款占79%。这种存款结构,决定了农村信用社组织资金加权平均成本比一般金融机构要高。过去农业银行对农村信用社转存款按“保本微利”的原则确定利率,农村信用社成本高的矛盾并不十分突出。现在金融机构都按相同的利率转存央行,必然导致农村信用社转存款利率倒挂。
(四)内部管理松驰,内控机制不健全。首先是信用社干部职工的素质与防范信贷风险的高标准要求不相适应,产生能力风险。其次是规章制度不健全,产生制度风险。这几年各商业银行都建立了一套比较完善的规章制度,而信用社在制度建设上落后于业务发展的需要。第三是内控机构不健全,产生道德风险。每个乡镇信用社是独立的法人,拥有很大的经营自主权,而对其经营活动特别是信用社主任权力的行使,缺乏有效监督制约机制,道德风险较大。信用社对信用代办站人员的业务活动,也存在着疏于监督和管理的问题,给违规违纪的人以可乘之机。
(五)经营机制不活,积极性难以充分调动。农村信用社一直存在着向国有商业银行靠拢的冲动,在干部制度上追求“行政级别”,能上不能下,不管经营状况如何,都能当“太平官”。员工能进不能出,农村信用社本来应该以合同制用工为主,而现实的情况却是固定工占多数,并套用国有商业银行工资制度,收入能升不能降,不管经营状况如何,都要保住工资。据对部分省的调查,尽管信用社经营困难,但人均费用还是很高的。
(六)包袱沉重。一是亏损挂账不断累积。全国农村信用社待处理历年亏损数额很大。二是承担了巨额保值补贴支出。1994年—1997年,农村信用社开办保值储蓄多支付的保值补贴息为143亿元,这部分支出至今无力消化,形成挂账亏损。三是税费负担较重。地方政府向农村信用社摊派较多,如据山东省青州市联社反映,农村信用社目前需缴纳的税费共计20余种,年缴费额占全年费用总额的30%以上。四是清理整顿农村合作基金会给农村信用社发展带来一定的影响。去年各地在清理整顿农村合作基金会过程中,尽管国务院要求农村合作基金会的资产、负债并入农村信用社时,不得将风险转嫁给信用社,但实际上由于地方行政干预,很难做到这一点。况且,有的贷款风险的潜伏期较长,隐性风险大。农村合作基金会的并入,无疑让农村信用社背上了基金会的包袱。
二、若干思考和建议
(一)农村信用社改革的方向和基本要求笔者认为,农村信用社改革总的方向是:既不放弃合作制,也不能囿于传统意义上的合作制,而应建立“多元股权、多层合作、联而不统、分而不散”的合作银行体系。“不放弃合作制”,就是农村信用社改革必须坚持为农村经济发展服务的方向和合作制的基本原则。农村经济的发展,迫切需要合作金融组织为其服务;农村信用社只有坚持服务“三农”和合作制,才能获得更快的发展。“不囿于传统意义上的合作制”,就是合作制的实现形式要随着市场经济的发展而创新,不断拓展业务范围,引入商业化的经营机制,使合作制更具活力。按照上述改革方向,笔者认为,农村信用社改革必须符合以下要求:一是坚持合作制的基本原则。“一人一票”、“民主管理”等合作制的基本原则,必须得到坚持和贯彻。二是坚持为农村经济发展服务的宗旨。合作金融机构首先要为农村经济发展服务,然后再根据实际可能,拓展服务领域。三是有利于提高整个金融业的服务效能。将农村信用社改革纳入整个金融服务中来定位,避免金融服务能力的过剩和浪费。四是实行商业化经营。国外合作制的实践证明,合作制与商业化经营不是对立的,而是有机结合的, 坚持合作制原则是对合作金融组织结构、管理方式和服务对象的要求,实行商业化经营是合作金融组织作为现代金融企业的基本要求。五是有利于提高信用社的整体抗险防险化险能力,既解决农村信用社当前的困难,又要有利于信用社的长远发展。
(二)按照“二级法人、一级协会”的组织架构,将农村信用社改造成为农村合作银行笔者认为,立足于解决当前问题,着眼于未来发展,可将农村信用社改革成为“两级法人、一级协会”的农村合作银行。这样,既能保持合作制的特色,又符合现代合作制发展的趋势和方向。具体设想是:组织结构:成立省、县两级农村合作银行和全国农村合作银行协会。首先取消乡镇信用社的法人资格,组建具有一级法人资格的县级农村合作银行,全县统一核算,统负盈亏;然后组建具有独立法人资格的省级农村合作银行。在完成上述两项改革之后,组建具有事业法人性质的“全国农村合作银行协会”。省、县农村合作银行是平等的法人,各自独立承担民事责任。不设立市地级农村合作银行,因为县级合作银行按法人机构设立,成立地级机构的作用不大。
各级农村合作银行及其经营管理者,不与行政级别挂钩,不能办成官办或准官办的金融机构,要让经营管理者彻底“脱掉官服、全心经商”,个人收入直接与经营状况挂钩。资本结构:县级农村合作银行资本主要吸收农民、个体私营业主、中小企业、地方财政和金融机构入股。省农村合作银行的资本,由县级农村合作银行、省级财政入股。财政入股后,地方政府只能以股东的身份行使权利,不能藉以对业务经营实施行政干预。省、县两级农村合作银行可以相互持股。全国协会的法人资本由会员行入股形成。职能界定:乡镇信用社经过清理整顿和必要的合并调整后,变为县级农村合作银行的分支营业机构。县级行是经营管理型机构,除抓好对乡镇机构的管理外,自身还要从事经营活动。省级行不开展具体的经营活动,主要职能是抓好对县级行的稽查,制定规章制度,提供资金调剂,组织银团贷款,进行系统结算,建立风险防范制度及教育培训等方面的服务。
在这里需要特别指出的是,农村合作银行实行自下而上入股、自上而下提供服务,似乎有悖股份制企业的管理方式。其实,在合作制组织中,下一级向上一级持股,上一级对下一级服务,正是合作制多级合作的表现形式,也是合作制的魅力之所在。全国协会主要是面向全国发展会员(县级行也可以入会),面向会员提供资金融通和异地结算服务,协调、沟通合作银行之间及其与政府各部门的关系,接受中央银行的委托对各地农村合作银行进行审计监督。如果建立“农村合作银行保险基金”,协会可负责“基金”的日常管理。内部治理结构
