完善我国海事行政法律制度和强化我国海事机构管理职能的意义探索
Aｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｏｕｒ ｍａｒｉｔｉｍｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｏｕｒ ｍａｒｉｔｉｍｅ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｍａｎ－ａｇｅｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｈａｖｅ ａ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｏｌｅ ｉｎ ｍａｉｎｔａｉｎｉｎｇ ｔｈｅ Ｍａｒｉｎｅ ｒｉｇｈｔｓ ａｎｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ Ｍａｒｉｎｅ ｅｃｏ－ｎｏｍｉｃ， http://www.51lunwen.org/gjhyflw/ ｗｈａｔ ｉｓ ｔａｋｅｎ ｂｙ ｍａｎｙ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ ａｓ ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｓｔｒａｔｅｇｙ．Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ，ｂｙ ｐｏｓｉｔｉｏｎｉｎｇ ｔｈｅ ｍａｒ－ｉｔｉｍｅ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ａｎｄ ａｎａｌｙｚｉｎｇ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ｍａｒｉｔｉｍｅ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ ｓａｆｅｇｕａｒｄｉｎｇ ｎａｔｉｏｎａｌＭａｒｉｎｅ ｒｉｇｈｔｓ ａｎｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｐｒｏｃｅｓｓ，ｇｉｖｅｓ ｌｅｇａｌ ａｄｖｉｃｅｓ ｏｎ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｏｕｒ ｍａｒｉｔｉｍｅ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎ；ｍａｒｉｔｉｍｅ ｒｉｇｈｔｓ ａｎｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ；ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ ｐｒｏｐｏｓａｌｓ
１ 引言
我国是海洋大国，根据《联合国海洋法公约》的规定，我国拥有的海洋管辖权面积达到３００多万平方公里，是陆地面积的１／３。近年来，我国海洋主权经常受到其他国家的侵犯，使我国的海洋权益受到严重损害。我国几乎与周边海洋国家都存在着海洋争端问题，这些国家也纷纷采取各种方式为本国制造有利的国际舆论。如越南政府曾于２００４年４月１９日组织一百多名游客到存在争议的南沙群岛旅游，意图让国际社会承认这些岛屿归自己所有，从而实现对各种资源的占有〔１〕。日本也无视国际法的相关规定，对冲鸟礁实施变礁为岛的计划，并于２００９年编制预算专门用于冲鸟礁的港口建设。日本对钓鱼岛的侵占行为，主要也是为了争夺岛屿周围的广阔海洋资源。越南和日本的行为，无论是根据《联合国海洋法公约》的规定还是国际法的原则，其行为本身都不具有确定的法律意义〔２〕，但是这些行为，不仅严重损害了我国的海洋权益，也为“台独”分子的分裂活动提供了可乘之机，使我国的海洋维权活动面临着前所未有的挑战〔３〕。在这种国际形势下，对如何加强我国海事机构管理职能，更好地维护我国海洋权益提出了新的要求。
２ 新形势下对我国海事机构管理职能的重新定位 我国海事局自国务院批准成立以来，一直担负着保障海上交通安全、保护海洋环境等重要职责，对国家权益的维护和社会公共事务的管理发挥着重要作用。近年来，我国海洋权益争端问题日益突出，其形势愈演愈烈，这也对我国海事管理提出了新的课题。新形势下，我国海事工作的重心应从国内事务转变为国内与国际事务并重，从单纯的履约转变到主动履约和积极立约并重〔４〕，这种转变对我国海事机构的管理模式将产生重大的影响。我国海事机构的职能主要包括水上安全监督、航海保障、船舶检验和防止船舶污染４个方面，但从目前的形势来看，我国海事职能的划分是不准确的，航海保障和船舶检验也应属于水上安全监督的范畴，而国家主权的维护和提高船舶运营效率应作为新的职能增加进来。笔者认为，重新确定的海事职能应包含以下４个方面：
２．１ 国家主权维护我国是国际海事组织Ａ类成员国，我国海事机构担负着国际公约赋予缔约国主管机关的责任和义务，将组织实施国际海事公约和依法维护国家主权作为一项工作内容，在各种国际关系中，维护我国的海事权益，保障我国船舶、船员的合法权益不受侵犯，使我国海事利益最大化。
２．２ 水上交通安全监管水上交通安全监管职能一直被海事机构特别重视，尤其是１９９９年１１月２４日大舜号沉船事件发生后，相当一段时间内都在强调这一职能的作用。该职能对应的监管责任主要体现在３个方面，首先是保障国家管辖水域内的交通安全，防止各种船舶事故的发生和减少已发生事故的损失。其次是防止和减少我国船员在非中国籍船舶上责任事故的发生。第三是防止和减少我国船舶在国家管辖水域外事故的发生。这不仅符合国际海事公约的要求，也符合国际法的原则，也是目前国际社会通行的做法〔５〕。
２．３ 提高水上交通效率尽管我国在提高水上交通效率上做了一些工作，但并没有将其视为我国海事机构的管理职能。将提高水上交通效率纳入海事机构的管理职能是贯彻落实科学发展观的体现，它不仅能够促进我国海事工作全面、健康的发展，也能进一步提升海事工作的整体水平。其主要任务是规范水上交通秩序、改善通航条件和提高办事效率。
２．４ 防止船舶污染船舶的污染以及有毒物质的泄露可能会给人类造成灾难性的后果，履行好这一职能对提升我国海事形象和国际地位有着重要的作用。船舶排放的污染物在污染水域的同时还会对大气造成一定污染，所以笔者认为，防止船舶污染这一职能不能仅限于对水域的污染〔６〕。另外，《海洋环境保护法》对海事机构参与防治陆域污染海洋的职责也做出了相关规定。
３ 海事机构在维护国家海洋权益中的作用我国海事机构担负着保障海上交通安全和防止船舶污染等重要职责，与其他涉海部门相比，有其自身的特点，在国家海洋权益维护上发挥着重要的作用。首先，海事机构具有保障水上交通安全的职能。保障水上交通安全不仅是《联合国海洋法公约》和相关国际公约赋予缔约国主管机关的权利和义务，也是保障海洋权益不受侵害的表现〔７〕。在提高海上安保能力和发展与其他沿海国家行政合作的问题上，海事部门能够处理许多其他方式无法解决的问题。其次，海事机构担负着对船舶和船员管理的责任。无论是海洋权益的保障还是海洋资源的开发和利用，都离不开先进的船舶和优秀的船员。经过长期的努力，我国船舶的航运能力和船员的自身素质都得到了一定程度的提高，不仅在客观上满足了国际经济贸易发展的需要，也为我国海上国防建设提供了后备军事力量。最后，海事机构具有维护国家海洋权益的独特优势。从历史的角度看，对存在争议的海域实行有效控制的时间越长，在以后的争端解决中就越有优势〔８〕。
军队是保卫国家主权的主要力量，但由于军队的特殊性和敏感性，很容易引发我国与其他国家和地区之间的冲突，而且我们也不能只依靠军事力量来解决问题。国家海洋局、渔业局等部门担负着保护海洋资源和对海洋资源开发利用的重任，在行使国家职权时，往往与其他国家存在着难以调和的矛盾。而我国海事机构是以《联合国海洋法公约》和相关国际公约为依据，通过保障水上交通安全、保障人命财产安全和保护海洋环境等，达到维护国家主权和和平利用海洋的目的，在履行职权过程中具有很强的义务性，不易引发和激化矛盾〔９〕。因此，完善我国海事行政法律制度，强化我国海事职能，对我国海洋权益的维护有着重要影响。
４ 我国海事管理制度存在的问题
４．１ 管理意识有待加强虽然《中华人民共和国海上交通安全法》（下述简称“海安法”）和《中华人民共和国海洋环境保护法》（下述简称“海环法”）对我国海事机构的管辖范围和职权做出了明确的规定，但是长期以港口水域为主的管理模式，在很大程度上限制了我国海事机构的管理意识，没有真正形成经营海洋的理念，加上自身基础设施建设的不足，已无法满足我国海事工作的长期发展，不利于充分发挥《联合国海洋法公约》和国际公约赋予海事机构的权利和义务。
４．２ 现存的海事管理法律法规有待完善我国现存的关于海事管理的法律法规如“海安法”、“海环法”等，制定于上世纪８０年代，对海事管理相关问题有着较为全面的规定，承担着为我国海事管理提供法律依据，伸张和维护海洋权益的重要作用。近年来，由于国际国内形势的复杂变化，之前的法律法规已不能完全适应新形势下海事管理的需要，暴露出了许多缺点与不足。以“海安法”为例，其对于领海、专属经济区等水域的管理权限不够明晰，论文帮写未能与１９９２年颁布的“邻海及毗连区法”和１９９８年颁布的“专属经济区和大陆架法”中提到的“紧追权”实现有效衔接。与海事机构相比，主管我国海洋资源开发和利用的海洋局，不但高度重视其部门立法工作，对于“紧追权”等管理权限更是积极争取〔１０〕。因此，海事机构立法工作的滞后，既不利于我国海洋权益的伸张与维护，也不利于部门职责的明确和工作的顺利开展。
４．３ 海事机构监管能力及执法水平有待提高随着经济全球化的快速发展，海事机构进行了大规模的改革，立体化、快速化监管体系初见成效，执法水平稳步上升，海事机构的社会影响力显著提高。但由于受监管范围的限制，我国海事监管仍以近海、港口水域为主，对远程海域缺乏有效监管，不利于国家海洋权益的维护。此外，海上执法队伍在海上活动监管、突发事件应急处置等方面也存在诸多问题，如执法所需的装备配备不足，达不到对远程海域有效监管的要求，执法队伍专业化程度不高等。４．４ 与相关部门的协作有待加强我国海洋权益的伸张与维护有赖于海军以及包括海事机构在内的诸多行政机构的分工协作与配合。胡锦涛总书记在会见海军第十次党代会代表时强调了海军在捍卫国家领海主权，维护国家海洋权益和海上交通安全的重要作用，指出我们必须站在国家利益的
