【摘 要】 当前信息化建设中的一个普遍问题是重技术、轻管理 , 即在信息化建设的具体操作上以技术设备的配置为主 , 忽视了以管理理论、管理思想特别是管理方案的创新研究为支撑点。警察管理体制研究的新方向 , 包括新模式下的公安组织结构、警察人事管理、标准的电子警务业务流程设置等。为提高公安行政效率 , 迎接电子警务时代的到来 , 对“电子警务”下的警察行政管理体制的研究是一种必要和创新 , 是警察管理学科研究的新领域。
一、引 言
自1985 年以来 , 我国制定了办公自动化建设与发展的国家规划 , 政府各部门开始了大规模的信息技术引进和信息系统建设。1996 年 , 国务院信息化工作领导小组开始制定《国家信息化“九五”规划和 2010 年发展纲要》, 显示了我国为在 21 世纪初的全球信息化浪潮中走在前列而奋斗的决心。此后 , 在十多年的发展历程中 , 政府部门的信息化建设经过了奠基、初创阶段 , 逐步进入成熟期。作为重要的政府职能机构的公安机关提出的“金盾工程”, 是“十五”期间国民经济和社会发展信息化专项计划中的重要工程之一 , 是实现科技强警发展战略的一项重要举措。在“金盾工程”的推动下 ,公安机关相继建立了人口管理信息系统、刑事案件信息系统、出入境管理信息系统、交通管理信息系统、全国犯罪信息中心 (CCIC) 等 , 并在公安实际工作中发挥了比较大的作用。然而 , 我们所建立起来的公安信息系统 , 对公安机关行政效率的提高是否起到了预期的作用 ? 目前的公安信息网络和信息系统功能的发挥是高效益的还是低效益的 ? 我们应当如何评价公安信息系统的效益 , 包括当前的和潜在的效益 ? 如何认识在信息化建设过程中的投入产出问题 ?上述问题对我们现阶段的警察行政管理理论提出了严峻的挑战。
二、反思: 树立管理、技术并重的理念
在公安信息化建设过程中 , 如我们所看到的 ,我国现阶段的“金盾工程”主要还是以技术设备的配置为主体 , 忽视了引入电子化政府的管理理念和以管理技术为支撑点的创新机制。把公安信息技术设施建设好是必要的技术条件 , 但与此同时 , 应把整个公安信息基础结构建立起来 , 否则 , 公安信息技术设施包括各类信息系统的建设很可能出现高投入、低产出的情况。事实上 , 目前我国整个政府的政务 (包括警察行政) 信息化的效率问题既没有得到应有的论文格式重视 ,也没有进行过普遍的评估。在警察领域内如何使技术与设备的投入发挥应有的效益 , 还特别需要各领域专家作跨科学的综合性的探索与创造性的思考 ,尤其是当研究的领域不仅仅涉及纯技术层面而且涉及到警察机构管理及其与其他政府机构的复杂关系时。从国际上的经验来看 , 技术要转化为生产力必须经过管理的创新 , 必须树立技术、管理并重的观念。电子警务正好为我们提供了思考警察管理创新的切入点。即将步入电子警务时代的公安机关 , 不应该只为设备的投入而投入 , 必须重视管理理念 , 以管理方案、管理创新确保警察行政效率切实在信息革命中得到提高。
三、电子警务的涵义
随着公安计算机网络和信息系统的不断发展 ,或许人们已经熟悉计算机在户籍、犯罪信息管理、机动车管理、驾驶员管理、办公方面的应用 , 但人们普遍忽视了这样一个事实: 随着越来越多的管理工作向网上的迁移 , 已经产生了一种新的警务管理模式 — — — 电子警务。电子警务是在计算机网络环境下 , 按照一定的标准和协议进行多种警务活动的方式 (电子警务的英文名称为 elect ronic policing , 可简写为 e2 policing或 EP) 。也就是说 , 电子警务是基于互联网标准 ,链接上级同下级、甲业务部门同乙业务部门以及业务部门同管理对象的业务流程的警务模式。电子警务可以看作是电子政府 (电子政务) 的延伸或者重要内容。“电子警务”这一概念所反映的是在计算机网络环境下的一种全新的现代化的警务模式 , 它将改变公安机关传统的手工管理方式。电子警务不是一个单纯的技术概念 , 也不只是一个单纯的警务概念 , 而是两者的有机结合。在电子警务运作过程中 , 传统的基于纸或其他介质的警务作业方式 , 如数据和资料的传递及存储等 , 被电子方式或被网络技术所替代。替代的方式和替代的内容 , 是随着信息技术的发展和其在公安管理中的应用而不断变化和扩展的。因此 , 电子警务的内涵也就有了狭义和广义之分。狭义的电子警务 , 主要是指利用网络提供的信息手段进行信息的查询、传输、发布等活动的过程。狭义电子警务关注的焦点是实现手工信息的计算机管理 , 以此为出发点构筑的信息系统具有如下基本特征: 信息系统的建立是基于独立的业务部门 , 其结构是纵向的; 信息的组织以单项业务信息的处理为主; 主要解决的问题是各类文档的电子化 , 如人口信息管理系统、刑事案件信息管理系统、被盗机动车辆信息管理系统、旅店业治安信息管理系统等等; 信息系统的基本功能是提供查询、传输、发布等。广义的电子警务 (即本文所说的电子警务) ,则是利用计算机网络进行的警务活动的全过程。它是以警务应用为出发点 , 以整个警务活动流程为依据 , 以公安三级网、WWW 为平台 , 重新构筑起来的信息网络体系。与以往的设计思想不同的是 ,电子警务以整体警务活动流程为核心来设计 , 它所关心的是信息之间的关联性和警务方式的整体优化 , 它的焦点集中在警务流程环节的设计和再造上 , 它要解决的是利用现代网络通信技术 , 连接公安机关的各级、各部门以及各类数据库 , 对各系统进行整合 , 优化资源配置 , 促进公安内部信息共享 , 打破行政机关的组织界限 , 消除业务部门之间的信息孤岛现象 , 建构一个电子化的虚拟公安系统 , 使得所有警员和相关人员可以从不同的渠道取用不同层次的公安信息及服务 , 摒除传统警务中经过层层关卡书面审核作业方式的弊端这一系列问题。而各级、各单位之间及公安机关与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通 , 并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点 , 提供给人们各种不同的服务选择 , 最终实现更高层次意义上的公安信息化。毫无疑问 , 电子警务将引发一场真正意义上的警务模式革命。
四、电子警务下的警察管理体制研究
电子警务在我们还没来得及认识的时候就已经来到 , 而我们旧有的警察管理体制却使广大公安民警仍然沿用旧有的思维模式、旧有的工作模式。“金盾工程”不但要求整个公安系统在技术上、硬件投入上达到新的要求 , 更要求在警察管理思想上有所创新 , 形成新的警察管理理论体系。然而 , 迄今为止 , 我国理论界几乎没有提出过有代表性和有影响的围绕信息技术的管理新思想和新理论 , 人们习惯于把管理与技术问题分开来 , 由不同的人去处理 , 衡量技术标准的焦点主要放在技术的新、高程度方面 , 而忽视了管理创新才能产生的知识开发与知识运用。而在西方发达国家 , 比如美国 , 克林顿政府在 1993 年宣布的被称为“重塑政府”理论的改革总计划中即宣称 , 需要将政府带入信息技术时代 , 但政府的主要作用不是拨款花钱而是建立制度创新机制 , 结果这项改革取得了巨大的成功。因此 , 在“金盾工程”提出以后 , 警察管理学术界要重视实施电子警务下的警察管理体制的研究。(一) 公安组织结构改变的问题20世纪 70 年代 , 以阿尔文• 托夫勒等为代表的未来学家对社会信息化特征作出过预测 , 预言将会产生符合时代节拍的新的组织形式。第一 , 由于信息传输方式的根本改变 , 建立在逐级上传下达方式基础上的传统金字塔式等级制的科层制组织结构 (包括政府组织和企业组织) 正在逐步解体 , 甚至可能会发生突变。它的创立与发展不仅与素质较低的人员和平稳的管理环境相对应 ,而且也是受信息技术不发达制约的无奈选择。科层组织结构的最大优点是效率很高 , 其弊端在于对外界环境变化的适应能力较差 , 而且压抑组织成员自身的全面发展。电子警务的出现 , 使得科层组织的革新不可避免。第二 , 中间管理层的缩减问题。中间管理层是信息通讯技术落后的产物 , 它的存在既减缓了信息传递的速度 , 又容易造成信息的严重失真。电子警务通过公安三级网上办公执行层与高层决策的直接沟通 , 有利于逐步缩减以致最终取消中间管理层。但组织机构数量上的增减并不能作为显示改革成就的主要标志。英国《经济学家》杂志 1993 年 9 月对美国政府改革的评论文章中指出: “改革需要策略变化 , 消减工作人员只是论文格式精简机构的短期设计 ,当时间到来时 , 需求会使机构增加 , 这种作法不甚明智。 ”这意见对公安组织结构改革同样具有意义。第三 , 管理幅度问题。管理幅度又叫管理跨度 , 是指一个领导者直接指挥下级的数目。每个人的知识、能力和精力有限 , 决定了管理跨度不能无限度地增加。但是 , 借助于网络技术 , 管理者和其下属可以随时了解对方的状态和意图 , 而且仅占用很少的精力和时间 , 所以一个管理者能够指导更多的下属人员 , 增宽管理幅度。因此传统管理研究所认定的最佳层级 , 需要进行新的研究。(二) 新警务模式下的警察人力资源管理问题电子警务模式下的民警是知识型工作人员 ,“知识型工作人员需要领导但不承认等级”, 这是被称为美国管理理论界泰斗的彼得• 德鲁克早在 30 年前就指出的。他说 , 知识与任务而不是与等级相关 ,“任务决定一切而不是取决于姓名、年龄 , 或科目的预算 , 或从事这项任务的个别人的等级 ……所以知识必须像一个小组一样地组织起来 , 其中由任务来决定谁负责、什么时候、负责什么、负责多长时间”
