摘 要: 目前,中国正处于从传统社会向现代社会转变、从计划经济向市场经济转轨的大变局之中,城市公共安全面临着严峻的挑战。其原因与政府职能的缺失、社会规范的失灵和公共安全教育不尽如人意有密切关系。如今,城市改革安全的问题已引起了党和国家的高度重视,中央政府已着手建立健全公共安全管理体制,从而为实现社会和谐稳定、国家长治久安提供重要保证。
关键词: 社会转型;风险;城市公共安全
作为国家安全的重要组成部分,城市公共安全是社会进步和文明的标志,是每个公民最关心、最直接的利益所在。在社会的各个领域,从灾害事故的预防预报、应急反应到灾害的控制与善后处理,都离不开功能完善的城市公共安全体系。可以说,城市公共安全与人类社会的发展息息相关。考察人类社会的发展史,不难看出,人类面临的主要威胁逐渐由早期的自然风险发展演变为人为风险。人类早先的威胁主要来自于地震、洪水、饥荒、瘟疫等灾害;在人类步入工业化社会以后,火灾、工业事故、交通事故等人为灾害逐渐增多,成为人类社会新的“杀手”。
目前,我国正处于“社会转型、经济转轨”的关键时期。在改革力度不断加大的过程中,由于贫富悬殊的加大、区域经济发展不平衡、生态环境的恶化等问题都有可能引发公共安全事件,危害社会稳定。城市作为人类政治、经济、文化交流的中心,其公共安全地位正面临着严峻的挑战。对城市公共安全进行分析探讨,对于社会的和谐发展具有重要意义。
一 社会转型与城市公共安全问题的生成
城市公共安全是指由政府及社会提供的预防各种重大事故和灾害的发生,保护人民生命财产安全,减少社会危害和经济损失,维持社会稳定的社会保障体系。[ 1 ]城市作为一个国家或地区政治、经济、文化的中心,其所特有的空间集中性、人口密集性、经济集聚性、生活方式多样性等特点,使其公共安全问题具有明显的爆发性、连锁性、衍生性和交叉性特征。由于灾害的多样性,人类认识自然能力的局限性,人类控制自然手段的有限性,人类调节自身社会方式的相对性,使得城市公共安全面临着严峻的挑战。特别是随着城市化的快速发展,城市规模不断扩大,城市人口大幅增加,各种原因导致的城市重大事故和灾难也随之增多。20世纪下半叶以来,城市公共安全领域事故频频。根据世界各国经济和社会发展的一般规律, 人均GDP 从560 美元上升到3000美元的过程中,由于社会转型和经济结构调整,极易导致社会失序、分配失衡、百姓失业和道德失范以及各种生产事故,是社会风险的“高发期”。
2003年,我国人均GDP刚刚跨过1 000美元门槛,按照有关部门的推算和预测,到2020年,我国的人均GDP将超过3 000美元。这预示着处于转型期的中国,开始面对一个高风险社会的来临。
所谓社会转型有两方面的含义:第一层含义是从传统社会向现代社会转变;第二层含义是从计划经济向市场经济转轨。对于目前正处于社会转型时期的中国来说,其社会形态既没有完全脱离传统社会,又没有彻底进入现代社会,而处于传统社会向现代社会过渡中的混合状态。在这样的社会中,传统社会的风险与现代社会的风险共时性地存在着,表现出所谓的风险共生现象[ 2 ] 。也就是说,传统社会中的地震、台风、洪涝以及传染病等自然灾害依然对人民生活和社会安全构成威胁;而在向现代社会的转型中,政府又需要面对不断涌现和加剧的失业、火灾、爆炸等生产事故以及贫富分化等社会风险。事实上,人类社会对危险和安全的焦虑并非今天所特有。人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会。[ 3 ]无论从哪一方面看,自然灾害都是贯穿于人类历史的基本威胁。我国历来是自然灾害多发地区,随着人口的增长、经济的发展,人地矛盾必然加剧,城镇建设被迫向自然灾害多发地区扩展,自然灾害的发生概率和严重程度因此而大大增加。
尽管如此,我们应该看到,自然灾害威胁的主要是传统社会而不是现代社会。自然灾害之所以会给社会公共安全带来巨大的危害在于其具有不确定性[ 4 ] ,而这种不确定性又由于科学技术不够发达而无法预料,更难以掌握其发生、发作的规律;在现代社会,随着科学技术的逐步发展,人们虽然不能完全控制和消灭自然灾害,但可以利用自己的科学知识尽可能减少自然灾害的损失。因此,在现代社会,风险更多的来自人类自身行为的后果(而不是自然灾害) ,也就是说风险的本源在于人类自身,这种风险因而呈现出人为性的特点。对于当前的中国来说,这种人为性又与社会转型紧密地联系在了一起。这是因为原有的社会规范和控制机制、整合机制正在趋于解体,而新的体系与机制尚未完全建立并充分发挥作用。具体而言,对于转轨后的政府职能如何定位、市场发挥什么作用、个人的角色如何规范等方面的问题模糊不清,认识还未到位,在这样的社会情境中,不论是个人还是群体,在巨大的物质利益面前,行为极易越轨,从而诱发和加剧了一些特殊类型的风险,如生产事故频发、犯罪现象激增、贫富差距过大、道德失范、信任危机等。那么,社会转型时期城市公共安全问题频发的原因何在呢?
二 城市公共安全与政府职能缺失
从中国政府当前的定位而言,最为迫切的目标是带领全国人民实现现代化。而现代化的实现又是以工业化和城市化为前提的。因此改革开放以来,我国各级政府工作重心都放在了工业化和城市化的速度与进程上,尤其关注GDP的增长率。随着城市化进程的加快,城市已成为我国国民经济发展的重要载体。近年来,中国平均每年增加城市20个。目前,我国现有城市数量已经由1949年的132个增加到655个。其中直辖市4个,计划单列市15个。城市人口每年以1. 4%的速度递增,目前中国城市人口达5. 43亿,预计到2020年我国大陆城市人口将达8亿人,城市化水平将由2003年的40. 5%上升到51. 9%。[ 5 ]但面对如此汹涌的城市化浪潮,政府似乎并没有做好充分的准备。
从制度建设方面来看,目前我国公共安全管理体制还没有形成一个统一的体系,协调能力较弱,政府各机构之间缺乏一个统一的、具有权威性的常设公共安全处理协调机构;在职能配置上,各职能部门之间交叉重叠、多头管理,不能形成危机处理的整体合力;在制度建设上,我国缺少一部最高层次的国家公共安全基本法,一些现有的法规和管理条例尚不能保证城市公共安全从规划设计、管理体系到人员调动的落实。
从城市的硬件建设而言,以城市防洪为例,全国需要防洪的城市642座,只有177座达到国家防洪标准,仅占总数的28% ,剩余的465座城市均未达标,占总数的72%。又如城市防火方面:我国大中城市应建市政防火栓31万个,实际只有15万个,欠账52%。正是由于政府长期以来在城市公共安全方面众多的历史欠账,直接导致近年来我国的突发事件和重大灾害造成的人员伤亡、经济损失随着城市化进程的加速而加重,每年因此造成的GDP损失高达6 500亿元,因各种公共安全问题丧生的人数多达20万。[ 6 ]但与此同时,我们必须看到:在这些屡屡发生的恶性安全事故背后,暴露出当前政府在公共安全管理中存在的职能缺位。政府部门不仅缺乏社会风险的防范意识,而且在城市公共安全管理相对滞后,公共安全的规划和管理应对机制都不健全。城市公共安全涉及众多的政府职能部门,如公安、消防、交通、卫生防疫、地震、水利、气象和民政等部门。但全国没有统一指挥的社会安全组织和机构,目前上述这些职能部门犹如铁路警察,各管一段,难于协调,无法统筹兼顾、实现各职能部门资源的配置优化,将损失最小化。
在我国现代化的过程中,随着国家职能的不断变化,经济调节与市场监管逐渐成为政府的主要职能,而社会公共安全则日益边缘化。应该承认,改革开放以来,中国的物质文明取得了巨大发展,综合国力得到显著提高,目前中国的GDP已经跃居世界第四位。但另一方面,由于长期以来各级政府的着眼点是单纯追求GDP的增长,忽视了社会公共安全,因此在经济发展的同时,各种社会安全问题日益增多。
三 城市公共安全与社会规范失灵
中国体制转型最重要的结果之一,也是人们感受最为显著的变革之一,就是社会在各个方面的多元化。按照中国社会科学院的一项研究报告,当代中国的社会结构已经由建国初期的两个阶级一个阶层即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层分化为十大社会阶层即国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和过渡性的特殊阶层[ 7 ] 。社会结构的分化表现为利益多元化或利益分化。而体制转型时期资源分配多样化的趋势,又加剧了利益的分化和多元化,不同层次、不同地区、不同行业、不同单位、不同群体的利益目标越来越独立,利益边界越来越明晰。这样经过重新组合的社会结构必然对原有的社会规范形成挑战。在当前中国由传统社会向现代社会、计划经济向市场经济的转型过程中,作为不同阶层行为准则的社
