摘要 本文阐述了我国食品安全监督管理的概念与重点研究的内容;提出了我国现存问题;归纳了我国食品安全监督管理应该涵盖的工作内容;介绍了发达国家可资借鉴的食品安全监督管理的九大原则,作为研究结论提出了为加强我国食品安全监督管理的十点建议。
食品安全问题不仅直接影响公众健康 ,而且对以人为本构建和谐社会 ,对国家经济、 国际贸易和社会发展也有着重要的政治经济影响 ,已经成为我国乃至世界普遍关注的焦点。
1 食品安全监督管理的概念与应重点研究的内容
食品安全(food safety) ,在我国曾长期称为食品卫生(foodhygiene) ,实质上是指所摄食的食品对人体健康不产生任何危害的一种食品质量状态。食品安全不会自然存在 ,而是要通过监督管理来实现。食品安全(卫生)监督:在我国指依照中华人民共和国食品卫生法[1 ],被授权的食品卫生监督机构对辖区内的或规定范围内的食品生产经营者、 食品生产经营活动及违反本法的行为 ,行使食品卫生监督职责的执法过程[2 ]。监督者与被监督者之间是一种卫生行政法律关系 ,有强制性、 规范性、 权威性、 技术性、 普遍性的特点[3 ]。食品安全(卫生)管理:在我国指中华人民共和国食品卫生法授权部门和各级食品生产经营管理部门使所辖部门食品生产经营活动和监督管理对象符合有关规定的行政性督促、 检查和处理[3 ]。
本文认为我国食品安全监督管理(以下简称监管)应该重点研究的内容:界定食品安全概念 ,明确食品监管规范;划清食品安全监管对象与类别 ,使食品监管工作既不超越也不遗漏;明确作为食品不安全实质的食品中可能存在的不安全因素;食品安全的焦点是食源性疾病的监控;作为食品安全监管依据与基础是弘扬食品安全的法制规范与道德规范;食品安全监督管理的体制、 机构及其运作方式的合理化 ,谋求最大的工作成效;重视并大力开展科学研究 ,发现、 探讨、 解决已经和还会出现的疑难问题。
2 我国食品安全监管的现存问题
2.1 我国近年食源性疾病有显著增加趋势据我国食源性疾病监测网地区报告[4 ],1992 - 2001 年间食物中毒报告发生5 770起 ,中毒人数162 995人 ,年发生率2153/ 10 万。2001 年上报食物中毒事件 522 起 ,涉及17 418人 ,死亡118 人。2004 年卫生部通报的381 起重大食物中毒人数达 1 万余人[5 ]。如按 WHO 发展中国家漏报率高达 95 %的估计 ,则其实际发生的中毒起数与人数远不止此。由此可见 ,如何有效监控食源性疾病和降低其漏报率 ,使信息准确透明 ,是亟待解决的。
2.2 各种恶性食品安全事件亟待整治即以近期已经揭露的事件为例[6、 7 ],说明危害食用者健康和生命的安全事例相继出现 ,令人发指。例如阜阳的毒奶粉 ,造成 10 多名婴幼儿因营养不良而死亡 ,儿童发育与健康受到严重损害的更多。数十户劣质奶粉厂竞至长期生产残害儿童的伪劣奶粉 ,当地食品监督管理机构何在 ? 类似事例如山西的甲醇酒、 广东的毒米酒、 龙口的毒粉丝等 ,都曾引起社会关注与震动。
2.3 新科技给食品安全带来的新隐忧 科学技术的创新是推动社会发展进步的强大动力之一 ,会给人们带来可观的经济和社会效益。但是有些新科技 ,在它可能存在的对食品安全的负面影响没有彻底明了或缺乏有效应对之前 ,人们对其食品安全性却怀着深深的隐忧。这类事例不胜枚举。例如工农业生产现代化带来的环境、 土壤、 废水、 废渣、 废气对食品的污染 ,农用化学物包括农药、 兽药、 动植物生长促进剂、 食品添加剂等至今仍是食品安全的主要监控对象。而其中有些至今尚未认知。转基因食品[8 ]就是其中之一。它对食用者的近期特别是远期后果是安全的吗 ? 人们不能不用怀疑的眼光看待那些受商业利益驱动 ,生产和经销转基因食品的国家、 机构和企业家向人们关于转基因食品食用无害的宣传 ,至少这些人也拿不出令人信服的科学根据。人们由此可以理解欧盟 70 %的居民拒吃转基因食品[9 ]。
2.4 其他待解决的问题 我国明令公布了 87 种 “既是食品又是药品” 的食品[10、 11 ]全国都在和一般食品一样 ,在无限制地应用。不少企业家用这些食品为原料 ,开发了不少心照不宣的有功能的食品。这类“既是食品又是药品” 的物品 ,真的可以无视其 “既是药品” 的属性 ,而没有剂量、 没有人群的限制吗 ? 至少人们迄今还没有看到这方面的科学依据 ,而在中华人民共和国药典上 ,对这 87 种“既是食品又是药品” 的每一种 ,都有剂量与功效的记载。出现在英国和其他国家的疯牛病[12 ]和出现在东南亚的禽流感[13 ],已经证明是一种恶性的人畜共患传染病 ,通过感染的畜禽肉、 奶及其产品对人类生命健康构成很大威胁 ,而且是在我国历史上没有报告过的新的食品安全问题。AA级绿色食品和有机食品如何准确判定它是否符合我国农业部系统制定的一些规章、 标准[14 ]。
2.5 我国食品安全监管水平有待研究改进我国当前市售食品的合格率、 检测管理力度[15 ]也都是公众关心的问题 ,有待提高与改进[16 ]。其中包括保健食品。保健食品虽已有规范文件[17 ],但对其质量仍是议论纷纷 ,甚至有人传闻其中 1/ 4 是伪劣假冒[18 ],有人对市售保健食品提议进行市场抽验其保健功能[19 ],以取信于消费者 ,而主管部门对此却迟迟不予实施 ,令人感到不解。
2.6 国际食品商贸与我国食品安全监督管理自从我国加入世界贸易组织(WTO)以来 ,不断在研究调整有关政策、 商品规格等 ,以便与国际接轨。其中关于食品安全方面也有大量工作有待研究调整。结合 WTO 制定的卫生和植物卫生应用措施协定 ( SPS 协定) 、 贸易技术壁垒协议( TBT协议) ,世界粮农组织与世界卫生组织( FAO/ WHO)组建的法典委员会(CAC)向各国推荐的食品法典 ,都是食品国际贸易的规范[20 ]。据此 ,如何审议、 调整、 完善我国现行的食品标准、 危险评估 ,都是迫切要求不断研究我国食品安全监督管理的重要内容。
3 我国食品安全监管应该涵盖的工作内容
为了使我国食品安全监管合理合法 ,既不疏漏也不越权 ,明确它应该涵盖的工作内容 ,十分必要。
3.1 我国食品安全监督管理的客体对象
3.1.1 食品生产经营 包括国内一切食品的生产、 陈列、 供应、 销售等活动。
3.1.2 应纳入食品卫生监督管理的食品 一是我国已定有食品卫生标准的食品。二是我们发现尚无标准规范或存在一些问题 ,有待解决食品安全监督管理的食品还有: “既是食品又是药品” 的食品、 新资源食品、 转基因食品、 无公害食品、 绿色食品、 有机食品、 药膳与医院膳食等。也是食品安全与监督管理的客体对象。
3.1.3 食品安全监督管理的其他法定客体对象 食品添加剂[21 ];食品容器、 包装材料[22 ];食品用工具、 设备[23 ];食品生产经营;食品生产经营者 ,要按 GMP的内容[24 ]实施。
3.2 影响食品安全应予监督管理的有害物质范畴这类物质的来源 ,主要有如下四方面[25 ],对食品安全及其监督管理有重要理论指导意义。一是在食品种植、 养殖、 生产、加工、 贮存、 运输、 销售以至烹饪、 进食等各个环节 ,人们不经意地(no intentionally)混入食品中有害物质 ,这种现象通称食品污染(food pollution) 。这类有害物质称为食品污染物(food pol2lutants) 。如农药等化学物质、 重金属、 放射性核元素和病原微生物等。二是为了提高食品质量或生产工艺上的需要 ,如改善食品的色香味型 ,延长食品货架寿命 ,使食品乳化、 凝固、 改性等 ,而有意(intentionally)加入食品中的物质 ,通称食品添加剂(food additives) ,如果选用种类不当、 数量过多或质量不纯 ,也可成为食品中有害物质的来源。三是食品加工、 存放中产生的有害物质 ,如白酒生产中产生的甲醇、 鲐鱼存放中产生的组胺 ,这是既非污染又不属于添加的另一来源。四是食品中天然存在的有害物质 ,如动植物性食品中的天然成分有毒之外 ,也包括一大类称为抗营养因素(antinutritional factors)的物质。 3.3 食品安全危害的表现 — — — 食源性
