随着社会和经济的发展 ,食品安全不但成为公共卫生的热点问题 ,而且已经成为各国政府发展经济、 保持政治稳定优先考虑的重要问题。2000 年第 53 届世界卫生安全大会首次将食品安全列为世界卫生组织的重点工作 ,各国政府也加大了经费投入 ,加强食品安全管理。我国近 10 年来 ,食品行业平均每年以 10 %以上的速度发展 ,食品生产经营单位出现了前所未有的变化 ,食品企业呈现多级分化 ,食品安全形势仍不容乐观 ,微生物污染、 农业种植业、 养殖业的源头污染、 环境污染、 食品工业中新原料、 新工艺、 新技术带来的新问题严重影响了我国的食品卫生安全。2003 年全国重大食物中毒事件报告 379起 ,12 876人中毒 ,323 人死亡 ,与 2002 年相比 ,重大食物中毒的报告起数、 中毒人数、 死亡人数分别增加了 19611 %、8017 %、 13411 %[1 ]。特别是近年来 ,我国的食品行业不断发展 ,中小型食品企业、 乡镇企业占有相当比例 ,还有部分农村剩余劳动力转向城市后 ,在极其简单恶劣的环境下生产食品 ,给食品安全带来严重隐患 ,而我国由于历史原因 ,卫生监督资源十分有限 ,传统的卫生监督模式只强化政府的监管职责 ,忽视了企业及消费者的责任 ,对优秀企业缺乏鼓励机制 ,在监督过程也未按照危险性分析的原则 ,加强对关键控制环节的监督管理 ,因此 ,食品卫生监督工作遇到了严峻的挑战。2002 年 4月 ,卫生部在总结国内外食品安全管理经验的基础上 ,结合我国实际 ,向全国推行基于 “责任分担” 和风险度、 信誉度的食品卫生量化分级管理制度[2 ],这是我国监督制度上的一项重大改革。现对该制度实施的研究现状作一综述。
1, 部分国家实施分级管理情况
70年代初产生于美国的 HACCP系统 ,是目前国际食品法典委员会(CAC)推荐应用的一种先进的预防性措施。该程序基于食品卫生中的两个重要概念(既预防和记录)而建立的 ,主要作用是判断影响食品安全性的危害以何种方式、 在哪道工序中存在以及如何预防。确实 ,根据危害度大小将确定卫生监督重点 ,起到了事半功倍的效果[3 ],但这只是针对食品生产过程而设计 ,缺乏全面的综合评价。 美国加州在餐饮单位实施 Ordinance No. 97 - 0071 法令 ,也既是餐饮业监督评分和分级管理制度 ,但不同县的存在不同的模式 ,如橙县卫生部门对辖区餐饮实行监督评分管理 ,并将评分结果张贴在餐馆门前的醒目处 ,但不评定等级。而洛杉矶县卫生部门对餐饮业实行监督评分和分级管理 ,根据监督评分将餐饮分为 A级(90 - 100 分) 、 B 级(80 - 89 分)和 C级(70 -79分) ,并将级别卡张贴在餐馆门前的醒目处。对于监督评分低或级别低的餐馆 ,卫生监督将增加监督频次 ,并根据监督检查结果 ,即时改换张贴的监督报告或级别卡[4 ]。
澳大利亚政府于前些年开始对大企业提倡食品企业进行食品企业良好生产规范(GMP)和危害分析关键控制点(HACCP)管理。而针对一些小型企业实施 HACCP管理面临的困难,在各洲也开始建立并逐步实施了以风险评估为基础的监督管理模式。总的思路是按风险的大小对食品进行分类,对食品企业的设施和生产经营过程进行风险评估,综合评分后确定风险等级,决定监督频次以及需要采取的法律行动或行政措施[5 ]。这种监督模式体现了监督的科学性、 公平性,提高了监督工作效率。我国香港食物环境署现行的分级巡查及违例扣分制度[6 ]是对食物加工设施科学的分级 ,对每一卫生要求赋予合理的权重。该制度是一个公平、 公开极具透明度的管理框构 ,既能保障公众健康 ,又能照顾业界的利益 ,同时还为卫生监督员采取有效和合理的执法行动提供客观依据和明确指引。
2 我国量化分级管理制度实施研究现状
食品卫生监督量化分级管理制度自 2002 年 4 月在上海、广东、 宁夏等地试行以后向全国推行 ,各地均结合当地实际情况选择相应的行业积极进行探索 ,如义乌市、 常熟市、 青岛市、绍兴市、 涟源市等首先在大型的餐饮单位开展试点 ,上海市、 珠海市、 宁波市等在大中小学校的集体食堂开始试行 ,深圳市以瓶装水生产企业为试行 ,中山市在腊味生产加工企业进行了探索 ,均取得一定的成效 ,主要是确定了食品生产经营单位的卫生等级 ,找出存在的主要卫生问题 ,促进企业加大卫生设施的投入等[7～10 ],但均未开展改善食品卫生水平、 科学监督管理和引导消费方面的综合评价。而且 ,大部分城市仍处于小范围摸索阶段 ,与卫生部的要求相比 ,全国及省内实施工作推动缓慢 ,其主要影响因素目前尚无系统研究 ,只有一些个人提出值得探讨的问题 ,主要是认为评分标准的可操作性有待进一步完善 ,如认为是否应考虑企业规模的差异分类制定不同等级的标准;扣分值应能分解;关键项目应减少等[11 ],而这些因素是否真正影响了量化分级管理的成效和进度 ,尚无调查研究显示。
3 推行食品卫生量化分级管理制度研究展望食品卫生监督量化分级管理是一种较为先进和具有科学性的管理模式 ,因为推行时间不长 ,经验还不太丰富 ,因此目前研究大部分仅限于对实施量化分级管理制度实施结果的分析 ,存在问题和建议也大部分集中于个人对评价标准的看法和想法 ,对于推行该制度在改善企业卫生状况、 提高食品卫生安全水平、 促进企业自律和行业管理、 知情消费、 规范卫生监督行为、 提高执法效率、 节约卫生资源等各方面成效如何 ? 综合成效评价如何 ? 推行目标有哪些方面较显著 ,哪些方面不足 ? 其主要影响因素是什么 ? 有什么好的推广实施策略 ? 要使该制度如何迅速有效推广 ,应加强哪些方面工作等 ,特别是定量研究 ,国内未见报道。
美国加州推行的餐饮业监督评分和分级管理制度、 澳大利亚推行的风险管理及我国香港的分级巡查和扣分制为我国推行的量化分级管理制度的出台和推行提供了有效的参考。 特别是美国加州推行的监管模式与我国目前推广的食品卫生监督量化分级管理非常相似 ,只是该州是以法令的形式予以推广 ,并将级别卡贴在餐馆门前的醒目处 ,而且餐馆不敢擅自撕下卫生部门张贴的监督评分结果和级别卡 ,使消费者在就餐地点就可以掌握与其健康相关的信息 ,为其安全消费提供指南。而我国目前大部分城市使用的是发放标识牌及在卫生许可证的右上方加贴等级标识 ,对于 A 级 ,大部分单位愿意悬挂 ,而B、 C级则不愿意悬挂 ,因此 ,在我国使用何种方式公示 ,能使消费者及时获得消费指引的安全信息 ,让消费者享有食品安全管理的参与权和知情权以及如何建立对高信誉度单位的激励机制 ,对低信誉单位的惩诫机制 ,增加企业创 “A” 的积极性、 主动性有待进一步研究。
因此 ,全面推广使用该项制度还需要积极探索、 广泛研究、交流和逐步完善 ,相信经过试行期间对效果的正确评价 ,找出其主要影响因素和对推行策略的积极探索 ,以及广大卫生监督人员、 政府、 企业和消费者的共同努力 ,必定能充分实现推行食品卫生监督量化分级管理制度的各项目标 ,使其在食品安全工作中发挥重要作用。
参 考 文 献
[1 ] 卫生部.卫生部关于2003 年全国重大食物中毒事件情况的通报.中国食品卫生杂志,2004 ,16 (3) :268～269.
[2 ] 高小蔷,张宏,张永慧.从食品卫生监督量化分级管理看我国食品卫生监督制度的改革.中国食品卫生杂志,2002 ,14 (5) :23～25.
[ 3 ] Wors fold ,2D ,A guide to HACCP and function catering. . J2R2SocHealth. 2001 Dec ;121 (4) :224 - 9.
[4 ] 南俊华.美国餐饮业食品安全管理考察报告.中国卫生监督杂志,2005 ,12 (1) :10～15.
[5 ] 谢杨,阚学贵.学习澳大利亚食品卫生管理经验引发的思考.中国卫生监督杂志,2004 ,11 (2) :93～95.
[ 6 ] 香港食物环境卫生署. 食店/食物工场巡查及分级咨询文件.2001. 4.
[7 ] 金志强,余建平,谢福生等.餐饮业实施食品卫生监督量化分级管理工作探讨.中国卫生监督杂志,2004 ,11 (3) :112～114.
[8 ] 靳晓梅.大型宾馆餐饮业食品卫生量化分级评审分析.中国公共卫生,2004 ,20 (8) :1015～1016.
[9 ] 王清清,沈元春.学校食堂食品卫生量化等级管理模式初探.上海预防医学杂志,2003 ,15 (8) :391～393.
[10 ] 杨卫国,黄宏瑜,黄彪等.珠海市学校及托幼机构集体食堂推行食品卫生监督量化分级管理结果分析. 中国食品卫生杂志,2004 ,16 (3) :242～245.
[11 ] 侯为道,王莉,颜代英.西部地区推行食品卫生监督量化分级管理制度的几点思考.中国公共卫生管理,2003 ,19 (4) :315～316.
