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关于食品安全法若干法律问题的探讨

日期:2018年01月15日 编辑: 作者:无忧论文网 点击次数:9242
论文价格:免费 论文编号:lw200910160931454661 论文字数:2970 所属栏目:食品安全法论文
论文地区:中国 论文语种:中文 论文用途:职称论文 Thesis for Title
    摘 要: 《食品安全法》 实施时间不长, 但已经暴露出一些亟待解决的法律问题: 如执法主体不符合法定要求、部分法律规范逻辑不完整、 原有立法法律效力不确定、 部分法律用语与法律条款语义不清等。 这些问题的解决需要立法者转变宜粗不宜细的立法思路, 使立法更为精细化, 同时更需要执法者能动地发挥执法功能, 探求法律真意, 用耐心和智慧维护食品安全秩序。 

    中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)取代了《食品卫生法》并于2009年6月1日起正式实施。 
    这部法律因在食品安全风险管理、食品安全标准统一、 问题食品召回等方面有诸多亮点而被社会各界寄予厚望,期待该法“为系统有序地解决当前食品安全问题提供法律制度保障, 开启中国食品安全监管的一个新阶段”。 
    ①然而笔者结合有关卫生执法部门的实务工作发现:在相关配套法规规章尚未出台、有权机关没有明确解释的情况下,《食品安全法》 的实施存在不少法律问题,笔者对此作一分析和思考。 
    一、 执法主体问题 
    按照《食品安全法》的第5条第2款规定,地方各级人民政府应当依照法律和国务院的规定确定有关部门在食品安全监管领域的分工。以餐饮服务监管为例,部分地方政府在6月1日后仍将餐饮服务交由卫生部门监管,而且此种过渡性体制何时终结,未有明确期限。 
    ②国家有关部门对这种做法也表示了肯定。 
    ③上述过渡性安排导致企业和社会公众对究竟何者是餐饮服务监管的法定主体存在疑惑, 部分执法机构和执法人员甚至认为自身执法的合法性、正当性不足,从而怠于执法。主体合法是行政行为合法性的先决条件。 
    从理论上讲,不适格的主体实施的行政行为当然无效,自始不发生法律效力。 餐饮服务监管由各级食品药品监管部门负责的体制是由法律确定的, 按照法律授权只有国务院有权对这种体制做出调整, 地方政府的任何越权安排不仅违反法制统一的原则, 而且势必削弱法律本身的公信力并对法治社会造成致命的伤害。 
    比如,2004年3月《食品卫生法》尚在实施的情况下,国务院就以文件形式对食品卫生监管体制做出重大调整, 确定食品卫生分段监管制度, 这种调整由于缺少法律和权力机关的明确授权而遭受颇多非议, 各部门间由于食品卫生监管职责归属而引起的纠纷不断。
    前车之鉴,后事之师,新实施的《食品安全法》第103条明确规定“国务院根据实际需要, 可以对食品安全监督管理体制作出调整”,但从逻辑上分析,这项规定也意味着其他主体无权对食品安全监督管理体制作出调整, 也就是说地方政府在《食品安全法》实施后依然维持原监管体制不变于法无据。 
    也许有人会认为,地方政府在《食品安全法》实施之初依然维持原监管体制不变是一种过渡性的安排,是行政应急性原则的体现。 行政应急性原则是指在某些特殊的紧急情况下,出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要, 行政机关可以采取没有明确法律依据的或与法律相抵触的措施。[1](p34) 
    但行政应急性原则的适用也是有限制的,它需要符合若干条件,譬如前提是存在明确无误的紧急危险,应急权力的行使应该适当、应将负面损害控制在最小的程度和范围内等。笔者认为,《食品安全法》从公布到开始实施历时三个多月,在此期间进行各部门监管职能的调整应当是完全可能完成的,将时间较为短促视为“特殊的紧急情况”显然有些牵强。 
    退一步讲,即便要做出不同于法律规定的特殊安排,由于其与企业和社会公众关系密切,也应当将实施理由、实施期限以公告形式明确告知公众,从而使其负面影响降至最低限度。
 
    二、 法律规范的逻辑完整性问题 

    一般认为, 法律规范的完整逻辑结构包括行为模式和法律后果两部分, 这两部分内容可以在一个法律条文中体现,也可以在两个以上法律条文中体现。 
    欠缺了法律后果要素的法律规范, 其实施力将更多地依赖于义务主体的自觉自愿和道德约束。《食品安全法》第34条第2款规定,“食品生产经营人员每年应当进行健康检查,取得健康证明后方可参加工作。”食品生产经营中的从业人员健康状况如何, 直接关系到广大消费者的健康。如果这些人患有传染病或者是带菌者,就非常容易通过污染食品而造成传染病传播和流行, 对消费者的身体健康造成威胁, 因此需要对食品生产经营人员身体健康状况进行法律规范。 
    健康证明则是食品生产经营者经过法定机构健康体检后取得的具有法律意义的书面证明文件。《食品安全法》 中关于生产经营人员的健康检查义务规定是十分必要的, 但问题在于《食品安全法》并未规定违反此项义务的法律责任(或者称法律后果),这就意味着监管部门在查处此类违法行为时无权对当事人实施处罚, 而只能采取诸如责令当事人改正等不具有强制力的行政手段, 而实践中当事人依照此种要求主动履行该法定义务的实际效果不容乐观。 
    同样的情况还存在于《食品安全法》第27条,该条针对食品生产经营过程提出了11项法定要求, 其实质是对原《食品卫生法》第7条关于食品生产经营过程卫生要求的继承,这些要求包括场所卫生、人员卫生、设备卫生、用水卫生等方面,对于保证生产经营终端的食品卫生安全不可或缺, 是食品生产经营者应当遵行的。遗憾的是,这些法定要求却同样因无相应的法律责任条款而不具有强制实施力, 完全靠企业的自律显然如同“食品免检”一样是靠不住的。 
    笔者针对上述违法行为曾经考虑,是否可依照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定》)第3条第2款来处理,该条文规定 “不按照法定条件、 要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的,由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责,没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品, 货值金额不足5000元的, 并处5万元罚款……”。 
    如果按照法律适用一般原则,行政法规在法律之外所做的补充性规定可以设定除限制人身自由之外的行政处罚,此类补充性规定具有法律效力应当实施,一方面, 问题在于中国经济发展的现状决定食品产业具有小、散、乱的特点,大量的小经营户才是监管难点。而这些经营者多数资本薄弱、盈利有限,如果按照《特别规定》实施,设定的处罚金额过高且没有自由裁量余地,巨额罚款实际实施起来有相当大难度。例如,一小型餐饮店的用水经检测微生物指标略高于国家规定的生活饮用水卫生标准,即不符合《食品安全法》第27条第9项的法定要求,如不论原因如何即按照《特别规定》第3条第2款来处理,则其合理性与被处罚对象的可接受程度都存在较大问题。 
    另一方面,这种情形下法律适用由于涉及到两部不同的法律法规, 从而在实践中难免存在不同意见,即对上述违法行为既可因《食品安全法》无直接处罚依据而不予处理,也可因《特别规定》有概括性补充规定而予以处罚, 而且两种观点似乎都有一定道理。在没有法定解释指引的情况下,就会导致实践中对同一性质违法行为的不同处理, 从而造成执法不公。 
    出现上述只有规范要求而无法律责任的问题,可能有三种原因:其一,立法者意在为食品生产经营者提供一种良好生产规范的指引,并通过企业自律来实现。 
    如果是这样, 笔者建议此类规范应当通过政府指导进入食品生产经营者的生产规范中,而不必写进法律。 
    其二,是立法者刻意留出空白,由下位立法填补。 
    但笔者以为,在《食品安全法》中规定违反上文所述两项规范要求的法律责任,并不存在立法技术上的特殊困难,原《食品卫生法》第41条就有较为成熟的立法先例。其三,《食品安全法》三年内历经四次审议,征集社会各方意见13000余条,若是立法者的疏忽所致,实不应有。 

    三、《食品卫生法》 下位法的效力问题 

    《食品安全法》 的生效实施宣告了施行了14年的《食品卫生法》的终结,依据《食品卫生法》制定的下位立法的效力问题也凸显出来。根据《食品卫生法》的规定与授权, 目前卫生部已经制定颁布了食品卫生管理办法、规范、程序、规程、规定等单项规章和规范性文件90余部, 各级人民政府或卫生行政部门也制定颁布了与《食品卫生法》配套的地方法规和规范性文件。 
    这些数量庞杂的立法由于作为其立法依据的《食品卫生法》的废止而陷入尴尬境地。 
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