一、划拨土地使用权出租概述
（一） 划拨土地使用权出租的概念
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定、《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定和《城市房地产管理法》第五十五 条规定，可以看出，只有非公益性土地使用者才可以将划拨土地出租，公益性土地使用者如国家机关、学校、医院等不得将划拨土地出租。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押……（三）具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明……。”可以看出，只有具有合法的地上建筑物和其他附着物的产权证明，该划拨土地使用权才可以出租。第三，划拨土地使用权出租不发生权利的转移也不改变原权利的性质划拨土地使用权出租人基于国家行政划拨方式获得土地使用权，其出租行为不能改变与国家之间的权利义务关系，出租人仍享有土地使用权，承租人享有他项权，即划拨土地使用权出租不发生权利的转移也没有改变原权利的性质。划拨土地使用权出租是具有中国特色的一项制度，其有效解决了我国存量划拨土地流转问题，缓解了土地市场的供需矛盾，促进了城市建设，对土地市场的健康发展具有以下几方面重要意义。我国城镇国有土地改革前，长期实行计划经济，土地使用权只能依靠行政划拨的方式取得，没有形成土地交易市场，城市中大量的存量土地不能流转。划拨土地使用权出租具有入市门槛低的优势，承租人不用支付较高的转让金即可使用土地，承担的风险较小，能够满足资金不充足的土地的需求者的需求，而划拨土地使用者也不需要放弃土地使用权，只需将土地收益上缴国家，就可以享受租金收益，使部分土地使用者愿意将闲置的划拨土地出租，从而增加土地供给，盘活存量土地，拓宽城市用地空间。
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（二） 划拨土地使用权出租的意义
在过去很长一段时间，国家不允许划拨土地使用权流转，造成了土地资源的浪费，使土地市场不能得到有效供给，长期处于供不应求的状态。随着我国经济的快速发展，对划拨土地流转的需求越来越迫切，而由于相关法律法规的滞后原因，使得部分土地需求者和划拨土地使用者因利益而私下进行交易，形成土地隐形市场，造成国有土地资产的流失，影响财政收入。若允许划拨土地使用权出租，并且制定与其相适应的法律法规，将有效规范土地交易市场，保护国有资产，增加财政收入。划拨土地使用权出租直接进入市场，笔者认为有以下四方面好处：一是可以规范土地隐形市场，增加财政收入。随着经济发展，土地市场交易越来越活跃。与土地收益金相比，高额的土地出让金，使一部分市场主体不能负担或者办理出让不能符合土地市场主体的利益，使得一些土地交易在私下进行，形成土地隐形市场，减少了财政收入。二是使存量的划拨土地进入土地市场，促进土地市场流转。单纯采用出让一种方式，使划拨土地入市，“门槛”设得有些高，把一些本想入市的土地使用者挡在门外。存量的划拨土地入市，才能使划拨土地市场得到高速运转。三是促使供需平衡，满足社会各方对土地的需要。
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二、划拨土地使用权出租进入市场的方式
（一） 划拨土地使用权出租进入市场方式在理论界的不同态度
关于划拨土地使用权出租进入市场的方式，在理论界有两种不同的观点：一种观点认为划拨土地使用权出租的前提条件是改变土地使用权类型，通过补交出让金或者以出租所获收益抵交土地使用权出让金后成为出让土地使用权，然后才可以出租，7即必须办理出让。其理由是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定8，该条结论是：划拨土地使用权可以出租，但需补交土地使用权出让金。同时《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定9，也说明了划拨土地使用权必须办理出让才可以出租。另一种观点认为通过补交土地出让金、办理出让手续成为出让土地，或者经过批准保留划拨、不办理出让手续而将租金中包含的土地收益上缴国家，划拨土地使用权即可出租。其理由是《城市房地产管理法》第 55 条规定。笔者赞同第二种观点，即划拨土地使用权出租不以必须办理出让为前提。理由如下：首先，从立法本意上看。国家的立法目的是防止土地资产流失，促进土地资源合理流转，增加财政收入，而非划拨土地使用权出租必须办理出让。其次，从立法的角度看。《城市房地产管理法》第四十一条明确了划拨土地上的房地产转让时可以不办理土地使用权出让手续的情况。《南宁市国有划拨土地使用权出租管理办法》第十五条也规定国有划拨土地出租收益金按年计收，出租人应当在规定的期限内缴纳。
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（二） 划拨土地使用权出租进入市场方式在实务中的不同态度
案情：承租人红丽园公司与出租人诚信公司签订《房屋租赁合同》，红丽园公司成立千禧龙酒店。其占地性质为划拨且已取得产权证。后因租赁期间房屋发生质量问题，千禧龙酒店无法继续经营，双方就问题协商无果，红丽园公司向法院起诉。其争议焦点是双方签订的房屋租赁合同是否有效。二者签订的《房屋租赁合同》是真实意思表示、不违反合同法第五十二条规定的违反法律和公共利益、双方没有重大误解、没有欺诈和胁迫等情况。符合合同生效的要件，该合同已生效。根据《城市房地产管理法》第五十五条规定和《城市房屋租赁管理办法》第二十五条规定可以得出，以营利为目的的房屋所有人出租划拨土地上的房屋，只要将土地收益上缴给国家，就可以不办理划拨土地使用权出让手续。据此，双方签订的《房屋租赁合同》有效。最高法院在终审判决中同样引用了《城市房地产管理法》第五十五条和《城市房屋租赁管理办法》第二十五条等法律法规作出判决，认定双方签订的租赁合同有效。
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三、划拨土地使用权年租金的调整 .... 6
（一）划拨土地使用权年租金调整存在的问题....... 6
1．划拨土地使用权年租金缺少调整期限 ........ 7
2．划拨土地使用权年租金缺少调整方式 ........ 7
3．划拨土地使用权年租金减免对象的范围不统一 ...... 8
（二）划拨土地使用权年租金调整的完善建议....... 8
1．完善划拨土地使用权年租金的调整期限 ...... 8
2．完善划拨土地使用权年租金的调整方式 ...... 8
3．完善划拨土地使用权年租金减免对象的范围 ........ 9
四、划拨土地使用权租期的厘定 ...... 9
（一）划拨土地使用权租期现状....... 9
1．划拨土地使用权租期在理论界的不同观点 ......... 10
2．划拨土地使用权租期在实践中的确定 ....... 10
（二）划拨土地使用权租期的最长期限...... 11
五、划拨土地使用权转租的土地处分 ....... 11
（一）划拨土地使用权转租土地处分在立法...... 11
（二）允许划拨土地使用权转租土地处分的意义.... 12
（三）划拨土地使用权转租土地处分的制度设计.... 13
六、划拨土地使用权出租土地的收回
（一） 租赁土地收回的限制
国家和地方在制定划拨土地使用权收回法律法规时，均提到了公共利益，但是均没有对公共利益进行界定。虽然这种模糊的概念有利于适应不断变化的土地收回工作的顺利进行，但其效果是“弊大于利”。行政机关过度的“自由裁量权”，使得一些本不属于公共利益的项目，借用公共利益之名非法收回划拨土地，给相关权利人造成损害，扰乱土地市场。在实践中常常发生该类事件。郭洁教授的观点是：“土地征用规则应严格限制公共利益，包括公共目的和公共用途的使用，并对公共用途采取狭义从严解释，以国家行为或代表公众利益为限。在使用目的上，公共利益使用包括公益性社会团体、事业单位以及具有公用事业性质的经营性使用。”笔者认为，应将“什么是公共利益”在我国法律中作出明确的规定。借鉴划拨土地目录上的土地使用者，采用列举兼概括的立法体例对公益事业进行列举。（1）国家机关和军事用地；（2）公共事业或市政建设用地；（3）社会公共事业用地；（4）国家重大经济建设项目用地；（5）其他由政府兴办的且以公益为目的事业用地。只有严格限制划拨土地的收回，才能保证土地市场的健康发展。
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结论
建立和完善划拨土地使用权出租相关问题的法律法规，对我国土地市场的健康发展具有重要作用，而相关问题的法律法规仍存在一部分空白，主要依靠地方法规和规章来规范，使各地区司法实践的标准不统一，不利于国家对土地市场调控，土地市场所呈现的问题不能得到有效规范，使得经济发展过程中出现的新问题不能得到及时规范，法律法规不能与经济发展相协调。然而任何法律法规的完善不是一蹴而就的，需要不断的研究和实践的循环反复，才能找到其缺陷，对进行修补，达到预期的效果。本文通过对划拨土地使用权出租是否办理出让、年租金、租期、转租和土地收回五个方面的分析研究，提出了目前存在的问题和完善对策，希望能够对司法实践有所帮助。
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参考文献（略）
