本文是一篇经济法论文，论文是围绕我国 PPP 模式监管法律问题展开探讨的，中心内容是在剖析我国 PPP 模式监管所暴露出的法律问题的基础上，总结和借鉴英国、美国等国家PPP 模式监管的立法方面经验，立足本国国情和实践需求，探讨我国 PPP 模式监管中涉及的立法、监管主体、运行机制等法律制度体系的构建。
第一章 绪论
第一节 选题的背景及意义
一、选题的背景
我国经过一段时间的探索和实践，证实 PPP 模式是一种有效的公共资源模式，以新型的公私合作模式来缓解政府财政压力、提高满足公共利益的公共项目的质量，确保了经济持续稳定增长。面对城市建设的迫切需要与地方政府的巨大财政压力之间的矛盾，近年来，我国的 PPP 模式正逐步取代政府直接投资模式。
但是我国 PPP 模式探索起步较其他国家晚，政府开始认识到 PPP 的全局性概念也只是从 2003 年开始，直到 2013 年，我国 PPP 模式的理论与实践才迈入快速发展阶段。目前，我国 PPP 模式的法律制度发展很不完善，实践中 PPP 项目凸显监管不到位问题。由于中央政府对地方政府的债务控制和地方政府自身的财政压力，需要将 PPP 模式用于政府提供的公共服务领域，所以对当前 PPP 模式运作中的监管法律问题进行研究，不仅有助于推动我国 PPP 模式运作的规范化、法制化，有助于解决我国 PPP 模式中存在的深层次问题，也有助于促进我国宏观经济调控的理论深化和实践拓展。
二、选题的意义
从推出 PPP 模式至今，我国的基础设施建设和公共服务品质得到不断地改善和提升。可以说，基于 PPP 模式的引入和运作，能够缓解政府在推行基础设施、公共服务项目建设过程中的资金压力，确保政府在开展 PPP 项目建设过程中能够取得更为出色的经济效益和社会效益。当然，若在 PPP 项目建设过程中，政府对参与方监管不到位，且没有完善的制度予以约束，在项目的推行过程中往往会导致很多经济矛盾、责任纠纷和负面效应。所以在 PPP 项目的建设中，要重视政府的监管作用，健全相关的法律法规，确保 PPP 项目运作的整体效益，更好的实现政府经济管理权以及社会资本的合理配置，最终提高基础设施、公共服务项目建设的效能。
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第二节 文献综述
针对 PPP 模式监管问题的国内外研究现状，不少学者提出了自己的观点和建议，归纳主要表现以下几个方面。
一、我国 PPP 模式监管的政府角色定位
戴琛认为，PPP 模式下我国政府监管存在着诸多问题，提出明确政府角色，转变政府职能，建立健全有关监督的法律法规，建立独立且专业的监管机构等建议1；陈婉玲指出，政府在扮演的多种角色之间存在利益关系上存在冲突，政府既是政策的制定者又是项目的监管者，更是项目的实施者，这三种角色相互之间存在着利益冲突，很难做到平衡且不包庇自身。所以必须分离政府在 PPP 模式中的多种角色，建立独立、专业的监管机构，明确政府职能，明晰政府职责，厘清各参与者的权限2。
二、我国 PPP 模式监管的市场准入与退出缺陷
周正祥指出，由于我国长期以来受政府因素的影响，在城市基础设施领域存在着无形的贸易壁垒并且仍然未打破。比如在水利领域民间资本仍然很难进入。主要是因为要进入此类领域所需要的投资方式主要是财政投资，这些领域对民间资本的市场准入有较为严格的标准和控制3。所以当前我国 PPP 模式需要进一步完善市场准入制度。贾潘对此提出 PPP 模式社会资本准入的规制建议，主要是从如何给准入资质制定标准与构建一个合理的管理体系、控制社会资本进入的规模和数量、完善城市公用事业 PPP 项目的匹配机制等4。周兰萍则提出放宽市场准入应该抓紧制定负面清单，如此可以激活民间资本的参与活力5。另外，关于社会资本的退出机制，李蓓提出，应该完善 PPP 模式的股权转让制度，完善设立股权变更机制等建议。例如在股权的转让方面，要规定股权转让者与接受者的主体资格，这是进行股权转让成功的必要条件6。
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第二章 PPP 模式监管的理论概述
第一节 PPP 模式监管的法律内涵
PPP 模式是“Public-Private Partnership”的英文缩写，我国主要将其译为“公私合作”、“公私合作伙伴关系”等。所谓 PPP 模式，根据 2014 年发改委实施的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，是指公私合作模式，是政府与私人部门之间通过协议的方式，为满足公共利益的需要，提供公共服务与基础设施的供给。而如何来解释这三个 P，大体上可以这样来理解：政府公共部门（第一个 P）与私人部门（第二个 P）为公众提供公共产品或者公共服务而建立的各种合作关系（第三个 P）9。“监管”一词在中文中，通常又被称作“规制”、“管制”。何为监管？指的是拥有监管权力的监管主体在相关监管法律制度下对监管对象进行合法性和合理性的监管管理。
关于 PPP 模式监管的定义，在本文是从法律内涵来理解。在社会主义市场经济体系中，PPP 模式监管包含了经济法中的监管和行政法中的监管两个方面。其中，经济法中的监管是对市场活动进行监管，行政法中的监管是以政府对行政相对人的市场活动进行的监管；涉及经济法领域应用经济法进行调整，涉及行政领域应用行政法调整。这与传统模式的监管有明显的差异。同时 PPP 模式监管还涉及民法领域。从民事法律来讲，当政府在民事活动中和私营企业签订民事合同，是作为民事合同的一方，政府与私营企业有着平等地位，他们地位平等，相互合作，共同履行民事合同。但对于 PPP 项目来说，政府在运行过程中需要对相应运营单位进行监督，这是因为 PPP 项目开展时，政府需要衡量公共产品、服务能否满足群众需求，同时也要让项目平稳地长期运行，并在一定程度上承担着建设和运营过程中可能发生的风险。另外，PPP 模式有着其自身的复杂性，其独有的性质也改变了政府的角色定位。所以 PPP 模式监管也需随着政府角色的变化进行变革。政府角色的不同，所追求的价值也会发生变化。比如政府是为社会公众谋福利，它要求 PPP 项目能带来的社会福利可以达到最大限度，同时政府也希望项目能带来最大限度的利润，来增加政府财政收入。如何保护政府为公众谋利的能动性、积极性，同时也要限制政府在项目建设和运营中所拥有仲裁者的权力，防止政府权力寻租。这就需要对 PPP 模式监管进行不断变革和创新，以适应日新月异的社会建设。
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第二节 PPP 模式监管的法律属性
一、PPP 模式监管的主体特定性
2015 年，国务院制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，我国 PPP 模式监管的主体为县级以上人民政府，但有关部门应当根据各自职责，对特许经营者依据相关要求进行监督管理，县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。据此，在 PPP 模式监管中，县级以上人民政府及其相关部门都享有监管权（后面论述时概括为“政府”，只是在具体问题阐述时对政府或部门有所区别），其主体特定。
政府有时会以市场主体的身份参加市场经济活动。政府在“政府购买”中与提供采购服务的供应商具有平等的法律地位，政府和供应商都受到民事法律的调整。但是在 PPP 模式中，政府购买公共服务时有双重身份：购买者和对公共服务质量的监督者。正是因为政府在 PPP 模式中有如此两个身份，产生了特殊地位，也同时带来了政府如何有效解决身份冲突平衡的问题。考虑到在市场经济发展进程中，政府的地位相对强势，不得不让投资者产生怀疑：政府行使监督权能否充分确保投资收益率。此外，无论是投资者，抑或是社会公众，都会有这样的问题，即若政府没有充分发挥监督作用，那么社会公共服务产品品质是否会因此受影响。在 PPP 项目运行过程中，政府作用的发挥以及政府是否通过发挥作用取得效益往往需要 PPP 项目合作方有精准的个体定位。具体来说，若是单一付费项目，那么对于政府而言，其在监管的过程中应该充分借助合同以及相应法律规范来践行自身监管职能；对于使用者付费的项目，监管的重点应该是政府协调上，不可以只是简单地按照合同来进行监管。政府应该在市场、投资者和社会公众之间做协调。
总之，政府作为 PPP 模式监管的特定主体，在监管工作的践行上，要尽可能确保依法、规范、公开、透明。为了确保政府依法监管，政府要充分接受公众以及媒体的监督，着力推进 PPP 项目的信息公开和透明度。
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第三章 我国 PPP 模式监管的法制建设历程.......................15
第一节 我国 PPP 模式监管的法制探索阶段（1978-1993 年）................15
第二节 我国 PPP 模式监管的法制试点阶段（1994-2008 年）.................15
第三节 我国 PPP 模式监管的法制创新阶段（2009-2012 年）................15
第四章 我国 PPP 模式监管存在的法律问题..........................17
第一节 我国 PPP 模式监管的法律法规不健全.......................17
第二节 我国 PPP 模式监管的规范内容不具体.............................18
第三节 我国 PPP 模式监管的主体设置不合理..................................19
第五章 国外 PPP 模式监管法律制度考察及借鉴.......................23
第一节 英美德法 PPP 模式监管法律制度考察................
