审计监督积极财政政策下的审计监督
实践证明，积极财政政策自1998年开始实施以来成效是明显的。1998一2002年，厦门经济年均增长14.74%，成为我国经济增长较快的地区之一;2002年GDP为648.33亿元，人均GDP4.73万元，位居全国各省市前列，已达到世界中等收人国家水平，财政总收人达126.31亿元，金融运行基本平稳，人民生活水平继续提高。但同时也产生一些负面影响，如政府投资面过宽，造成职能越位;财政支出结构不合理，造成负担过重;举债规模对地方财政来说已不可轻视，今后如不加以适当控制，无疑会进一步增大今后财政偿债压力等。作为国民经济卫士—国家审计机关，应针对审计监督中发现的问题寻找对策，为政府宏观决策服务，把积极财政政策的负面影响降低到最低程度，促进国民经济持续、稳定、健康地发展。
一、目前积极财政政策下产生的主要弊端1、地方财政职能存在“越位”与“错位”的现象。政府投资项目不仅涉及公共设施、基础设施领域，而且在企业管理方面仍存在政府行为。改革开放以来，我国财政统收的局面被打破，但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在，财政职能范围及其支出责任没有进行相应的调整，许多应由市场提供的商品和由社会负担的支出仍然背在财政身上。导致国家包揽过多，管了许多不该管的事;财政资金点多面广，应由政府承担的社会公共事务，财政力不从心，造成管也管不好，不少该管却没有管好的事。以近3年来厦门市实施“同发展共富裕”工程为例，该工程绝大多数用于支待岛外3个区的农村经济发展。通过审计调查，证明其成效是不错的，每年贡献给厦门市农村1一2个百分点的经济增长，但由于点多面广，投资项目达4批72个项目，涉及100多个村，总投资3.9亿元，其中除市财政补助1.4亿元外，要求区、镇、村配套2.5亿元，但实际上大多数配套资金无法落实。上级有关部门最常用的是发“红头文件”，以行政命令强制要求基层财政筹措配套资金，而没有想方设法去拓展资金渠道，如让外资、民间资本参与的做法甚少。2、财政支出结构不适应市场经济要求。我国长时期进行的财政改革主要集中在收人分配领域，财政支出管理方面的改革己严重滞后，财政部门长期以来重收入、轻支出、管理弱化的弊端依然存在。主要表现在:(l)财政支出总量不足与财政资金损失浪费并存。一方面支出总量不足，支出格局与财政支出比重日益上升的趋势相悖，己经严重制约和影响了政府正常履行职能;另一方面支出管理失控，资金损失浪费严重。公款吃喝屡禁不止，会议泛滥成灾，基建超预算、建设成本高、重复和盲目建设带来的资金损失浪费严重，在社会事业发展方面也存在资源配置不合理、效益下降的问题，机构重复设置、投人产出效益低，从而造成财政资金的损失浪费。如审计署南京特派办对福州长乐国际机场项目投资效益的审计中发现，项目建设中由于管理不善，造成建设资金损失、资产闲置7948.44万元，占项目实际投资的2.91%o(2)财政支出管理和控制机制尚未健全。政府预算执行中的随意性与长官意志太大、预算约束软化状况严重，依法理财、依法支出预算管理的氛围尚未形成，开支过度膨胀加重财政负担。如前所举的长乐机场项目，其主体工程项目的增减、规模的扩大、标准的提高、资金的筹措均由地方政府主导，而地方政府在项目建设中主导思想定位于深人开展。
二进一步建立健全五部门各自工作职责和协调性制度，加强管理和检查工作。经过两年多的实践，五部门对各自在经济责任审计各环节中职能已有了充分的认识，在此基础上，五部门应尽快出台从委托立项、组织实施到成果利用各自的工作管理规定和考核标准，并由纪检牵头，每年年初由联席会议对出台的委托立项、组织实施、成果利用制度落实情况进行检查，对检查结果进行通报，确保经济责任审计工作的协调、均衡、健康发展。
三坚持先审计后离任原则。一方面组织部门要尽快出台与两个暂行规定相适应的制度办法，坚持未审计不任免、不转任。另一方面审计部门要改进审汁方法，满足纪检、组织部门对离任审计的质量和时间要求，使经济责任审计由离任向任期审计发展。一是组织部门与审计部门按照分级分层次审计原则建立被审计人员资料库，实现三年轮审一遍目标;二是探索经济责任审计与日常财政财务收支审计相结合的方法，国家审计与内部审计、社会审计相结合的方法，做到资源共享，提高工作效率，解决审计任务重与审计力量不足的矛盾。
四审计部门要进一步加强对经济责任审计工作的研究，更好地发挥经济责任审计作用。一是尽快出台分类、分部门的经济责任审计操作指导意见，规范操作，规避风险，提高审汁质量;二是进一步探索经济责任审计结果报告的撰写模式和各种经济责任审计文书的上报形式，满足纪检、组织部门对审计结果的要求，保证审计结果的有效利用;三是对经济责任审计中发现的带有普遍性的问题，以专报形式向政府报告，促进制度和体制的改革和完善，充分发挥经济责任审计结果作用。
五进一步加强对审计人员培训。一是搞好法规制度的培训，对现有的规章制度和指导意见、操作指南理解好，贯彻好。二是搞好审计方法的培训，要抓住内控测试评估、审计方案论证、审计抽样调查、审计报告撰写、审计典型案例等重点内容，边实践边培训，从实践中总结好的方法，用好的方法指导实践，不断提高经济责任审计工作质量。超前建设，对过度超前建设带来的财务风险未充分考虑。3、地方财政面临偿债危机日益凸显。长期以来，国家财政一直处于紧张运行中，财政收支矛盾十分突出，特别是1998年以来，财政赤字和国家债务不断膨胀。每年的国债收入主要用于两个方面:一是用于原有国债的还本付息;二是用于弥补财政赤字。当年发行国债数额虽然越来越大，但可用于弥补当年支出的数额却越来越小，这正是国债发行额和国债依存度不断加大从而加剧当前财政困难的症结所在。而且，增发的国债只能用于建设性项目，主要是公共设施及基础性设施项目，这些项目回收期长且难产生经济效益。靠举债搞建设，开发成本倒挂超出财政所能负担限度，况且，地方财政并未将举债建设列入预算，长期负债，至债务到期时银行逼债，政府面临严重的偿债危机。如厦门市某区城市化和工业化建设是本市发展较快的区，2002年完成征地面积4300多亩，签订投资项目37个，投资或意向投资2.3亿美元。但近期审计调查发现，开发资金缺口大，开发区已负债重达1.9亿元，亏空2.巧亿元。照此开发速度，不到三年，开发区累计负债和亏空将超过该区一年的财政收人，其财政偿债危机将日益凸显。二、发挥审计监督作用，减少实施积极财政政策的负面影响l、审计要促进财政资金的退位。审计部门应注重从静态的财政预算平衡审计向经济发展及财政分配过程中体现公平、效益原则的审计转变，用发展的眼光看待财政预算平衡，认真分析平衡的基础，是否解决了财政的“越位”与“缺位”的平衡，以此来促进政府树立公共财政意识，实施配套财政政策，逐步导人民间资金抵顶财政拨款，促进财政资金部分退位，实现财政的间接投人。据悉，上海市在财政资金退位领域的改革已使财政独家包揽的局面有所改变:多元化投融资机制初步建立，在教育、文化、医药卫生、城市建设等方面做了有益的探索。因此，可以预见，财政审计在促进财政资金退位方面应该有所作为。2、将地方政府举债偿债列人审计工作的重要议事日程。除每年的财政审计外，审计应加强专项资金审计与审计调查，特别是对目前大家关注的政府债务资金审计，包括政府外债资金如世界银行、亚洲银行贷款项目审计，外国政府贷款项目审计以及国债资金审计。审计应从债务项目申请、审批环节、专项资金的拨付使用环节、项目的基本建设程序，促进项目计划管理，确保资金合理使用和安全完整，严肃查处项目建设中的违规问题，确保工程项目按期优质完成。同时，审计应促使政府单独将举债建设列人政府议事日程，单独听取审计部门对债务项目审计结果的汇报，将举债偿债列入财政预算内容，审计机关每年可单独安排政府债务审计项目。再者，审计应通过公告制，加强审计结果公开力度，如实地向公众反映政府举债、还债情况，用强有力的制度约束、法律约束、程序约束以及舆论监督、公众监酶约束地方政府的“经济理性”，最大限度地避免政府盲目举债搞建设又无力还债或新官不理旧账的被动局面，达到规范政府行为、完善财政预算体制的目的。3、与时俱进，积极改进财政资金审计方法。目前，财政领域推行以部门预算、国库集中收付、转移支付、政府采购制度等为主要内容的财政支出管理制度改革，审计部门面对新形势，应积极改进财政资金审计方法。可以通过以下两方面的转变来实现:第一，从事后审计向事前、事中审计转变。审计工作应该对预算编制、执行和决算的全过程实施监督。要转变预算执行审计的方式，紧紧围绕“预算执行”这一核心来开展，以人大批准的年度预算为审计依据，对照检查预算执行情况，从预算执行结果审计出发，逆向延伸到预算执行和预算编制，逐步实现从单一的事后审计向事前、事中审计的转变。引人“跟踪在线审计”模式，对财政资金运动的全过程进行监督。今年5月份，审计暑及时部署全国各级审计机关加强对防治非典疫情的专项资金和捐赠款物进行跟踪审计监督，确保这些资金和物品落实到位和规范使用，这是开了审计部门开展跟踪在线审计监督工作的先河。第二，从合规性、合法性审计向效益性审计转变。随着财政支出管理制度改革的推进，预算刚性进一步增强，管理透明度进一步提高，约束力进一步加大，做假账及违规违纪问题会逐渐减少，同时，政府和社会公众对财政资金的使用效益越来越关注，这就要求审计部门在查错纠弊的基础上，更多地注重检查和发现资金使用效益低下的问题，开展绩效审计，注重资金及政府财务资源使用效益的绩效评价，以促进管好用好财政资金，节约开支，提高效益。
