本文是一篇财政论文，本文从转移支付和县级财力两个视角，通过阅读文献、比较分析等方法，对我国县级财力收支两端的体制设计、转移支付制度的发展、转移支付的均等化效应等内容展开研究，结合研究结果提出相应的政策建议。
1绪论
1.1研究背景
1.1.1转移支付是政策焦点
转移支付始终是专家学者讨论的焦点。从2012年开始，党的十八大、十八届三中全会相继提出要推进财政体制改革；十九大报告对建立什么样的中央和地方财政关系等内容作出了规划。这些政策文件均涉及了财政收入划分、转移支付等核心话题。从实际应用看，我国拥有五级政府体系，根据“一级政府、一级财政”的配置原则，则对应有五级政府财政和四对上下级财政关系，不可谓不复杂。在这个复杂的关系中，毫无疑问，转移支付需要承担起作为联结上下级政府间财政关系核心环节的功能作用。
对于基层政府而言，省对下转移支付制度具备下达中央转移支付和均衡本省财力水平的双重功能。1995年中央开始实施过渡期转移支付，此后逐步形成了以财力均等化、保障基本公共支出为主要政策目标的转移支付制度。省对下转移支付也应运而生，继承了中央的政策目标。在制度不断完善的过程中，所有省份都在下达中央转移支付资金中结合本省实际情况，进行了适应性调整，致力于均衡省内地区间的财力差异，保障各地的基本公共服务均等化水平。随着疫情的反复爆发、银行的“爆雷”等风险事件的发生，它们时刻提醒着我们正处于风险社会，基层财力需要应对许多领域的风险，转移支付能否缓解风险事件对地方财力造成的压力，是否真正实现了地区间省内均衡和省际均衡仍然有待考量。
2022年6月13日，《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》文中简明扼要地阐述了省以下财政体制的重要性以及现存的一些问题，也指出，要厘清不同类型的转移支付的功能定位，充分发挥各类资金该有效应；要优化转移支付结构，要不断匹配均衡区域间财力的需要，充分利用市场这只“无形的手”；要科学分配各类转移支付资金，不断提高资金分配决策的科学性，并发挥激励效应。
上述政策文件等为如何完善转移支付制度提供了高屋建瓴的指导性原则。
1.2研究意义
1.2.1探索县级财力不均等的体制因素
县级财力不均等的问题需要放到特定的社会实践下进行研究。我国拥有世界上政府层级最多的五级政府体系，也有着复杂的地方政府间财政关系，不同省份和地区的财政体制都各有差异，这也会导致县级政府的财力存在着横向和纵向上的不均等。
为了研究财力不均等现象，我们需要了解基层政府收支两端的体制设计，从源头理顺收支间的财政关系；同时，在研究转移支付对县级财力的均等化效应如何时，也需要考量不同类型转移支付的设计目标，以及背后蕴含着的政府间财政关系。
1.2.2厘清现阶段县级财力的基本状况
在建党一百周年之际，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。但是，这绝不是意味着我们已经在全国各地实现了基本公共服务均等化。我国人口众多，地域辽阔，不同地区的财力收支平衡程度不同。从经济发展水平看，东部发达地区与落后地区的经济水平相差甚远，导致两者间的基础财源相差较大，进而导致基层政府间的财力规模也呈现云泥之别，不同县级政府所能提供的公共服务也存在着量和质的区别。
在完成全面脱贫目标之际，研究全国各县的财力均等状况具有较强的现实意义。随着预决算公开程度不断提高，通过各级政府官网可以搜集到的县级财政信息越来越全面、详细，为研究提供了可靠的数据保障。通过对各县的一般公共预算收支数据的分析，一方面，可以梳理全国各县的现阶段的财力情况，比较不同省份间的财力差异和省份内部的县级财力差异；另一方面，分析结果也能为如何进一步实现县级财力均等化的目标提供一定的帮助。
2基本概念和财政理论
2.1基本概念
2.1.1转移支付
转移支付由英国经济学家庇古提出，是指基于既定的财权事权和支出责任从上级向下级或在同一级政府中转移的资金，旨在均衡各地区财力进而促进公共服务的供给。从政策意图看，在制定转移支付制度时主要有纵向公平和横向公平两种考量，一方面保证上下级政府间资金的合理分配，另一方面保障不同地区的财力均衡要求。
政府间的转移支付按照上级政府拨款是否限定用途，可大致分为两类，即一般性（无条件）拨款和专项（有条件或者限定用途）拨款。一般性拨款又称无条件拨款，是指未指定用途、不附带任何使用条件的拨款，对下级政府一般不加过多的限制和干预。专项拨款又称为特定目的或有条件的拨款，是上级政府出于特定目的提供的拨款，或者是对委托地方政府代理事项进行的补偿金。但是，专项转移支付可能包含配套性条款——要求下级政府按一定数量或比例提供配套资金，这一条款要求对财政能力有限的地区来说可能意味着更大的负担，加大了地方政府的财力困难程度。因此，在计算地方政府可支配财力时有必要将其分开处理，并分别计算其财力均等化效应。
从应用效果来讲，转移支付主要有三个方面的功能：
第一，缩小政府纵向财政缺口。税收在中央与地方政府间的分配关系以及上下级政府间支出责任的划分等因素会导致地方政府支出需求难以满足的现象，尤其是在我国这样幅员辽阔、县域众多的国家。因此，才需要依靠合理的税收分配和科学的转移支付制度来缩小纵向财政缺口。
第二，弥补政府横向财政失衡。失衡主要表现在同级政府不能提供同样水平的基本公共服务。由于历史以及地理位置等原因的存在，各县级政府经济发展水平存在差异，富裕地区有能力提供更好的公共服务，而贫困地区则有可能达不到平均的服务水平。此外，由于发达地区的单位基本公共服务成本较低，而欠发达地区的单位基本公共服务成本偏高，也阻碍了基本公共服务均等化目标的实现。
第三，矫正地方公共产品的外部性问题。当一个项目或者一类产品服务对本地区以外的其他人或事物存在正外部性时，上级政府应当投入更多的转移支付资金，支持本地区继续发展该项目，从而提高整个社会的福利水平；对于存在负外部性的项目或产品，政府可以通过减拨资金来抑制其无序扩张，降低对整个社会福利的危害程度。
2.2财政理论
2.2.1财政分权理论
财政分权是指中央政府赋予地方政府在债务安排、税收管理和预算执行方面一定的自主权，是建立在政府职能或事权基础上、符合经济效率与公平、体现民主精神采取民主方式并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收入与支出范围、处理中央政府与地方政府及各政府间关系等的一种财政体制。
传统分权理论以新古典经济学为分析框架，在发展公共产品理论的基础上，重点围绕财政分权的界定以及财政分权的必要性即中央政府与地方政府在提供公共产品时的优劣比较等问题展开研究和论述。传统分权理论又被称为财政联邦主义，该阶段的主要研究成果有：财政分权可以降低信息成本，分权的好处本质上在于地方拥有相对信息优势；财政分权可以实现地区间资源配置的有效性；财政分权可以保障地方收入分配的公平性，并利于地方民众进行监督；财政分权有利于激励地方政府追求独立利益、促进竞争和机制创新等。
自20世纪90年代中期以来，在原理论的基础上，通过引入机制设计学说和激励相容原理，创新性地将微观经济学方法引入到财政分权问题的研究中，形成了第二代财政分权理论。该阶段主要研究成果有：官员会像理性经济人一般逐利而导致不利后果；机制发挥作用需要市场环境有效且有效约束地方政府行为等。
现阶段的学者更多地关注财政分权对经济发展、社会公平等问题的影响。
3 基层财力收支两端的体制设计 .......................... 23
3.1 省以下财政事权和支出责任划分 ............................. 23
3.1.1 各省财政事权和支出责任划分改革进展 .............................. 24
3.1.2 主要特征及对县级财力支出端的影响 .................................. 25
4 我国转移支付制度 ................................ 33
4.1 中央对地方转移支付 .................................... 33
4.1.1 现行转移支付的主要类型 ............................... 33
4.1.2 一般性转移支付科目历史变革 ....................... 35
5 转移支付的财力均等化效应 ..................... 49
5.1 不同口径财力的均衡程度 ............................... 49
5.1.1 变异系数 .............................. 49
5.1.2 泰尔指数 ............................. 52
5转移支付的财力均等化效应
5.1不同口径财力的均衡程度
在数据分析过程中，下文将使用第二章所述四种财力计算公式以计算并比较不同财力口径的均等化水平。具体口径如下所示：
财力口径一：初始财力=一般公共预算收入合计
财力口径二：一般公共预算可支配财力=一般公共预算收入合计+税收返还+一般性转移支付-上解上级支出
财力口径三：含债务净融资的可支配财力=一般公共预算收入合计+税收返还+一般性转移支付+一般债务转贷收入-上解上级支出-一般债务还本支出
财力口径四：总财力=一般公共预算收入总计=一般公共预算支出总计目前，对于计算人均财力主要有两种办法，一种是基于户籍人口，另一种是基于常住人口。
现阶段我国存在着大规模的异地就业现象和人口流动，从人的需求角度出发考虑人对基本公共服务均等化的需求，应当使“财力跟着人走”，所以本文为降低由于县级辖区内流动人口数量多少对计算人均县级财力产生的影响，将基于利用第七次全国人口普查中各县的常住人口计算
