本文是一篇行政管理论文，本研究选择以“浙江省L县政务档案工作的实际运行情况”为案例，在在深入调查研究L县政务档案工作实际的基础上，分析政务档案工作在“局馆分设”背景下面临的现实挑战和影响因素，并在整体性治理理论的指导下，结合实际提出相应对策，以期为各地提升政务档案工作协同成效提供可操作性的思路。
一、绪论
（一）研究背景与研究意义
1.研究背景
档案工作是维护党和国家历史真实面貌、保障人民群众根本利益的重要事业，对党和国家各项事业的发展也有着基础性、支撑性的作用。政务档案工作更是档案工作开展的基础，是国家档案事业的重要组成部分，有效保管利用政务档案对推进依法行政、促进科学决策、提高国家治理水平都有着重要作用①。我国的档案管理体制在1993年形成“局馆合一”模式，也就是档案局和档案馆合署办公之后，一直比较稳定，在后来的几次国家机构改革中均没有发生变化。但随着我国社会主要矛盾的转变和公共事务管理的复杂化，“局馆合一”模式导致的档案机构内部政事不分、职能弱化等问题已经阻碍了我国档案事业的健康发展。
为更好地服务国家治理现代化发展战略，有效应对档案事业转型面临的挑战，在我国2018年的行政体制改革中，档案管理体制由“档案局馆合一、政事同体”改为“档案局馆分设、政事分开”。改革后，省级及以下层面档案局归入党委办（除上海等个别地区以外），成为单一行使行政职能的档案主管部门，档案馆单独设置或与史志部门合并，成为党委直属事业单位。这一改革举措不仅能够有效解决因“局馆合一”管理模式导致的档案局和档案馆职责混淆、主体不明确等问题，还能使各级档案主管部门更加充分地发挥组织协调职能，推动政务档案工作持续健康发展。然而，随着档案局和档案馆的分工势在必行，新的问题也出现了：如何划分档案局和档案馆的具体工作内容，如何做到局馆之间政务档案工作的有效联动，如何有效开展档案部门与其他政府部门在政务档案工作上的协作？这些无疑是“局馆分设”体制下，档案局、馆都必须面对且不可回避的问题。
（二）国内外研究现状
在不同的行政体制和社会制度影响下，世界各国形成的档案管理体制也存在着一定差异。而把档案管理体制从“局馆合一”改革为“局馆分设”，更是我国档案管理体制特有的改革进程。“局馆分设”背景下，国内学者在我国档案部门的职能履行、档案局和档案馆之间的关系、档案事业未来的发展方向等方面研究上都取得了一定成果，为本文分析政务档案工作面临的现实挑战、找出背后的影响因素以及寻求相应对策提供了理论参考。国外很少有针对档案管理体制展开的系统性研究，且其他国家并不涉及“局馆分设”档案管理体制，因此国外学者在档案管理体制改革方面能够提供的参考较少，但其在关于如何通过信息技术提升档案管理水平方面取得了一定研究成果，为本文寻找优化政务档案工作协同成效提供了新思路。
1.国内研究综述
近年来，随着国家治理能力现代化的不断推进，在对“局馆分设”背景下档案工作方式进行研究时，学者们普遍认同的一个观点就是，应当协调整合政府部门、社会组织、公民个人等各方力量参与到档案工作中来，使档案工作方式从“档案管理”逐步转向“档案治理”。比如常大伟强调档案治理是要在党和政府的统一领导下，各级各类档案机构、社会组织或个人参与，通过一定的制度安排进行合作互动，共同促进档案事业发展和提升档案工作服务社会发展大局能力①。姚笑云认为，新档案管理体制下，档案主管部门的职责定位符合“档案治理”的内在要求，应当充分发挥组织协调的职能，吸引各方力量参与到档案事业的建设中来，共同推进档案事业协调发展档案部门、社会组织、市场和公民协同共治②。嘎拉森、杨波认为，我国国家治理体制呈现为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的基本结构，应当以此为指引，全面推进档案治理体系建设③。
二、核心概念和理论基础
（一）核心概念
1.局馆分设
“局馆分设”是指在档案机构设置上将原本合署办公的档案局和档案馆分开单独设立，这是我国第四次档案管理体制改革的重点推进工作。因此，在很多对档案管理体制改革的研究中，会直接将第四次改革前的档案管理体制称为“局馆合一”体制，而与之相对应的，则将改革后的档案管理体制直接称为“局馆分设”体制。
档案管理体制实际是指档案行政管理体制、档案机构设置和档案行政关系的集合体。具体来说，就是国家档案相关的工作方法以及组织协调的制度，涵盖各层级与各种类型的档案行政、设置的业务组织与隶属关联、针对职权的准确定位、组织管理形式的和值。世界各国的档案管理体制因国家的历史条件和国家结构形式的不同而有很大差异,按中央档案机构与地方档案机构的关系,可分为集中式和分散式两种类型①。集中式即地方档案机构受中央档案机构的领导或监督；分散式即地方档案机构不受中央档案机构的任何领导或监督。中国实行“统一领导、分级管理”的集中式管理体制,由中华人民共和国国家档案局主管全国档案事业,统筹规划，组织协调，统一制度，并对中央和国家机关各部门、全国性社会团体的档案工作，中央级国家档案馆的工作，以及省、自治区、直辖市档案局的工作进行监督和指导；县级以上地方各级档案局主管本行政区域内的档案事业，对本行政区域内的档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导②。
（二）理论基础
1.整体性治理理论
（1）整体性治理理论的提出背景
整体性治理理论实际起源于对新公共管理理论的改革。20世纪70年代，随着经济全球化和产业信息化的发展，为进一步提高政府工作效率，借鉴企业管理模式、以竞争为特征的新公共管理理论开始风靡全球，指导许多国家对政府部门进行市场化改造，通过合同机制将权力分散到具体部门负责，并引入竞争机制、推行公私竞争，这在一定程度上激活了政府组织活力，有效解决了当时传统官僚制组织机构臃肿、执行效率低下的问题。
但随着对新公共管理理论实践的不断深入，在其主张的扁平化、分散化政府组织架构下，逐渐暴露出政府组织因过分追求利益和高效而造成的部门利益化、政府组织机制碎片化、协同机制不畅、科层结构分散等系列弊病。为应对上述问题，以加强政府机构组织间协调整合为目的的整体性治理理论应运而生。
（2）整体性治理理论的发展过程
英国学者佩里·希克斯于1997年首次倡导整体性政府概念，主张建立整体性政府、预防性政府、改变文化的政府、结果取向的政府。后经其不断丰富和完善理论体系构建，在2002年将整体性政府改为整体性治理，并将其定义为：政府部门之间通过信息沟通与政策合作，达成有效协调与整合，使彼此政策目标保持一致，政策执行通畅连续，从而实现无缝隙协同共治的过程。整合与协作是整体性治理的根本原则，根据组织形态将治理内容分为层级整合、功能整合、公私部门整合3个主要方面。这之后，国外许多学者纷纷围绕整体性治理展开研究，在此基础上，英国学者帕特里克·邓利维等人又进一步发展了该理论。邓利维认为，信息系统是形成公共行政改革的重要因素，其主张在整体性治理的基础上引入信息技术手段，通过建立共建共享的数据库，使用统一的电子政务系统，实现政府部门业务服务上的无缝对接，推动整体性治理。
三、“局馆分设”改革与政务档案职责划分 ...................... 19
(一)“局馆分设”改革的推进与实施 ........................... 19
1.“局馆分设”改革的缘起 ...................... 19
2.“局馆分设”改革实施进程 .......................... 20
四、“局馆分设”背景下L县政务档案工作的实际运行 ...................... 31
(一)政务档案工作基础建设 ........................ 31
1.组织领导建设 ............................ 31
2.馆藏资源建设 .................... 33
五、“局馆分设”背景下L县政务档案工作面临的现实挑战及影响因素分析 ....................... 44
(一)L县政务档案工作面临的现实挑战 ......................... 44
1.政务档案工作规范化程度不足 ......................... 44
2.政务档案工作各主体间合作动力不足 ......................... 46
六、完善“局馆分设”背景下L县政务档案工作的策略建议
（一）促进政务档案工作相关主体达成共同目标
整体性治理理论认为，应当通过强化协同主体之间的价值认同和目标认同，从而促进主体行为的一致性，并进一步达成协作。但在政府部门的实际运行过程中，基于部门理性,职能部门考虑更多的是“眼前”的、切己的因素,即自身的目标职责和执行资源的多寡①。在自然状态下,寻求自我利益的个体不会采取(自发)行动以实现他们共同的或集体的利益②。因此，部门间实现高效协作的首要前提，是认可协作事项的价值，并达成共同目标。
对于政务档案工作来说，由于其很难像招商引资、脱贫攻坚等工作在短期内体现工作成果，实现经济增长或体现社会价值，因此无论是县委办还是其他政务档案工作相关的政府部门都不愿将时间和精力投入到看起来很难带来收益的政务档案工作中去。因此，深入挖掘政务档案工作的价值，是促进各参与主体形成共同体理念的关键所在。根据2021年7月6日，习近平总书记对档案工作作出重要批示，要求“把蕴含党的初心使命的红色档案保管好、利用好，把新时代党领导人民推进实现中华民族伟大复兴的奋斗历史记录好、留存好，更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众！①”，笔者认为应该从“为民”和“资政”两个层面来强调政务档案工作的价值，以此提升各部门对政务档案工作价值的认可程度，并最终形成共
