本文是一篇法学理论论文，本文将以微观角度进行实证研究，通过史料挖掘，以甘肃捐监冒赈案为研究样本，解读案例资料，考察乾隆朝地方监察体制及其实际运行状况，系统研究监察行为，厘清乾隆时代监察机制，以期为理解清代乃至整个中国帝制时代监察机制状况及监察权运行提供一个特别的视角。
第一章甘肃捐监冒赈案案情概述
第一节案件阐述
案件主犯：王亶望（原任甘肃省布政使）；王廷赞（继任甘肃省布政使）；蒋全迪（兰州知府）；勒尔谨（陕甘总督）。
案件持续时间：乾隆三十九年（1774）——乾隆四十六年（1781）。
罪名：捏灾冒赈，侵蚀监粮。
乾隆三十九年（1774），时任陕甘总督的勒尔谨以粮食短缺、仓储匮乏为理由，奏请在甘省内土地贫瘠地区重开捐监之例。所谓捐监，是士子出资报捐取得监生资格的一项制度，始于明，清初继之。取得监生资格作为科举之路上的必备条件，虽然不是直接取得官职，但相较于其他正在努力且尚未取得监生资格的人来说已然是一条不可多得的捷径。由于捐监制度在实行中容易滋生腐败、弊端重重，乾隆三十一年（1766）基本停止了这一做法。但是这一次，为弥补地处偏远且土地贫瘠的甘省粮食不足的问题，乾隆帝谕准勒尔谨之请，在甘肃部分地区开捐。为避免捐监之弊端，乾隆帝下旨仅在甘肃肃州、安西二州实行捐监制度，同时经户部商议决定实行“以本色报捐”（即以报捐谷粮的方式充实仓廪）。于是，1774年3月16日，乾隆特派时任浙江布政使的王亶望赴任甘省布政使，主持捐纳事宜，并谕旨捐监之制，嘱其遵行。
但是王亶望到任后，在仅协助勒尔谨操办捐监事宜半年之久就上报：“三个月期间共收监生2万余名，粮食80余万石，远超每年征收50余万石的地丁粮额”。乾隆帝闻言大喜，但兴奋之余又对以上激增的数额产生怀疑，于是令勒尔谨明白回奏。勒尔谨以王亶望未叙明开捐之年月为由加以搪塞，并保证捐监者多为外省之商民且所捐之粮皆为富户之余粮，同时强调即便如此多的捐监者以及捐粮与甘肃省储粮相比仍处于入不敷出的状态[17]。由此可以看出，时任陕甘总督勒尔谨对王亶望听之任之，与其沆瀣一气。
第二节案件的败露及调查结果
乾隆四十二年（1777年），王亶望与调至浙江巡抚李质颖负责海塘工程。乾隆四十五年（1780年），因二人政见不合，李质颖抓住王亶望的把柄，以“不遣妻孥还里行丧”[20]向乾隆帝参奏。乾隆帝联想到在自己南巡浙江时，王亶望为迎圣驾，不惜斥巨资，有违圣意，遂决定夺取王亶望官位，当仍命其继续负责海塘工程。王亶望为平复乾隆帝的怒火，改变乾隆帝对自己不好的印象，遂拿出50万两的白银捐助海塘工程。怎料，王亶望弄巧成拙，引起乾隆帝对其产生怀疑：王亶望刚上任浙江巡抚不久，怎会有如此巨资，其坐拥厚赀当即在甘省任内所得[21]。
乾隆四十六年（1781年）三月，因清朝廷在穆斯林新教与旧教的斗争中支持旧教而镇压新教，引起新教的强烈不满。以苏四十三为领导的新教众人发动起义，杀死镇压的清庭官兵，兵临兰州城。此时，陕甘总督勒尔谨主动请旨并保证半月即可镇压起义。半月之后，清军节节败退，不仅没有镇压起义，反而困守兰州府衙。乾隆帝勃然大怒，下旨将勒尔谨革职交拿刑部，并抄其家；同时，下旨令尚书和珅督战失利，令大学士阿桂率兵讨剿。在查抄勒尔谨家产时，竟发现其家人曹禄家中查出二万余两白银。而此时的王廷赞因与勒尔谨随同观望、迁延误事被免去官职，为摆脱罪责遂奏请：“愿将积存四万两廉俸银以资甘省藩库兵饷”[22]。结合王亶望为海塘工程捐助的白银，如此多的白银从何而来？乾隆帝对甘肃省捐监之事产生怀疑，遂令阿桂等人严访密查。
第二章乾隆朝地方监察体制及组织架构
第一节督抚总掌地方监察
总督与巡抚，于明代初设之时其身份是中央派往地方的临时监察官，自明中期始，逐渐演变为地方一级行政。乾隆十三年（1748年），外官官制虽向以布政使司领之，但督抚总制百官，布政使司和按察使司分别行民财政和司法之事，二者皆为督抚的属吏，督抚首之，布按使司次之。乾隆二十五年（1760年）在全国范围内固定八大总督及每省各设一巡抚之制后，督抚制度作为地方最高官制最终得到确立。
据《清史稿·职官志》，清代总督职掌：“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”；巡抚职掌：“抚安齐民，……考覈群吏。”按清制，督抚出任地方，均带中央院部品衔，如总督，一般授兵部尚书兼都察院右都御史，或兵部右侍郎兼都察院右副都御史；巡抚，或授兵部右侍郎兼都察院右副都御史，或仅授都察院右副都御史或右佥都御史。都察院，是清代最高监察机关，专治吏事，长官为左都御史，副职为左副都御史，而都察院右都御史和右副都御史皆虚其任，专为总督、巡抚加衔之用。可见，清代的督抚作为省之上的一级行政，其重要身份之一是代表皇帝“分镇方面”，督察百官。
乾隆帝曾多次训谕督抚以“察吏安民”为第一要务：“督抚膺封疆之重寄者，舍察吏无以为安民之本，……当细察广询，详加甄别，循名核实，听言观行。”[26]“督抚之责，专在纠察属吏，凡有旷官溺职，贻误地方者，原应随时纠劾，立挂弹章。”[27]督抚简任封疆，有澄清吏治之责。（《清高宗实录》卷四三六，乾隆十八年四月戊子）“督抚简任封疆，察吏是其专责，属员之贤否，例应以时体察，汇折奏闻。”[28]清代立法对督抚的监察失职有明确的责任规定。《钦定吏部处分则例》卷四载：劣员经科道纠参得实，而督抚未经题参，失察者照司、道例议处，徇庇者降二级调用（私罪）；督抚参劾劣员，不将未经揭报之司、道、府、州职名指参者，罚俸一年（公罪）。
第二节一省官员之“层级下察”及“互察”
一省之内，自督抚而下，两司、道府、州县各级官员“自上而下”层层监督；同时，自道府至两司、督抚，又形成“自下而上”的监察路线，各级官员之间的横向监督也当然存在。所以，原则上，省内官员皆可互相监督、揭报，唯州县官除外。
两司，即省布政使司与按察使司，二者分掌一省钱粮与刑名，同时皆兼掌监察事务。《清史稿·职官三》记载，布政使，“帅府、州、县官，廉其录职能否，上下其考”；按察使，职在“振扬风纪，澄清吏治……，大计充考察官”。两司监察之对象包括督抚在内的一省全部官员，而按察使身为专司刑名、吏治之职，一般被视作地方专职监察官。
清代道级区划因于明制，明代之道为省级两司——布政使司、按察使司的临时性派出机构，负责守、巡地方，具有“监察”性质。清代，经顺、康、雍年间的改革，至乾隆年间，道已成为府之上的一级行政区划，监察下级官员成为其当然职责。乾隆帝时期曾谕旨道员巡视地方：“应于每年冬月，各出巡一次，轻装减从，遍历所辖州县。”
第三章甘肃捐监冒赈案中监察官员的集体“不作为”...................15
第一节监察官“昏愦不察”.........................15
第二节监察官隐忍缄默................................17
第三节监察官“共与为谋”.............................19
第四章乾隆朝地方监察体制的运行困境........................21
第一节地方官僚系统“自察”之难.......................21
一、“自察”体制之下，监察权的独立性消失....................21
二、“自察”体制之下，监察权“对抗机制”缺失......................24
三、“自察”体制之下，监察权与皇权愈加疏离........................25
结语..........................31
第四章乾隆朝地方监察体制的运行困境
第一节地方官僚系统“自察”之难
如前所述，乾隆朝地方监察主要授权于督抚及其下属的两司、道府，是一种典型的“中央授权式”自察体制。这一体制下，除了监察官一身多任，事务繁剧，难以专心察吏之外，最大的问题还在于，监察权与行政权、司法权完全融为一体，监察主体与监察对象之间的分权与对抗机制消失，这是乾隆朝地方监察走入困境的主要原因。
一、“自察”体制之下，监察权的独立性消失
监察权独立，意味着监察主体与监察对象之间利益界限清晰，这是监察权的权威性及其公正、有效行使的前提。《商君书·禁使》中说，“夫事同体一者，相监不可。且夫利异而害不同者，先王所以为保也。”在同一利害关系链条内，监察权受到多方因素影响与掣肘，难以正常运行。中国历史上自秦代监察制度建立之初，“利害互异”即成为监察权配置的主要思路，魏晋以后，随着监察部门与行政系统的相对分离，“独立性”愈成为监察权的特质与当然品格，直属皇权、自上而下的独立监察系统及专职化的监察队伍，各个时期名殊而实同的巡察、巡视制度，较好地完成了地方监察的使命，是中国古代监察制度的良好经验。
结语
此案最终促使启动秘密调查者，来自乾隆帝自已的判断：王亶望调任浙江后，于海塘工程一次捐银五十万两之巨；继任者王廷赞，为资剿灭甘肃苏四十三起义之军饷，一次奏缴廉俸银四万两。乾隆帝疑惑，二人仅任甘肃藩司，何以有如此充裕之家计？甘肃本瘠薄之地，藩司之任又何以在时下被称作美缺？派往甘肃镇压起义的朝廷军队因连日阴雨行进迟缓，为何此前甘肃省连年报告旱灾，连年赈灾？种种疑问难以得解。联想到乾隆四十五年（1780）乾隆帝南巡期间，王亶望铺张接驾，及其丁忧期间妻妾不回籍守制等种种“狂妄越礼”行为，乾隆帝对王亶望的为人行事，更对他此前主持的甘省捐监产生了进一步的怀疑，这位帝国的首席监察官终于做出了决定，传谕时在甘肃督军的阿桂、李侍尧严密访查，据实覆奏。惊天大案终于浮出水面。
甘肃捐监冒赈案的“系统性腐败”在乾隆朝实为罕见个案，但类似此案中各级监察官完全缄默不言之情形，却并不在少数。本案监察不力现象的发生，并非监察体制一因可完全解释，诸如清代皇权的强化、君主官僚体制自身积弊之深、监察制
