摘要:新颁行的 《食品安全法》 将于今年6月1日施行。由于我国相关法律制度的相对不完善 ,给食品安全监管带来了困难 ,也使得食品安全存在较多隐患。通过对中外食品安全监管法律的比较 ,希冀找出我国食品安全监管法律体系不足之处 ,从而为完善我国食品安全监管的法律体系提供借鉴。
做了重大修改的 《食品安全法》 将于今年 6月1日开始在我国施行。食品安全问题已成为全社会关注的大事 ,食品安全法律是整个食品安全体系的基石 ,健全的法律体系将决定食品安全体系的有效运作。我国食品安全法律由于尚存系统性和协调性缺乏的弊病 ,难以应对现实生活中频发的食品安全事件 ,凸现了我国食品安全监管法律体系的不完善。国外 ,尤其是欧美等发达国家的食品安全监管法律体系较为完善 ,在食品安全监管上积累了丰富经验 ,值得我国借鉴。
1 国外食品安全监管法律体系简介
1. 1 美国食品安全监管的法律体系美国是世界公认的食品安全监管法律体系最完善的国家之一 ,在建国之初就开始了食品安全方面的立法。目前 ,美国的食品安全法律法规体系包括联邦肉类检验法令(FMAI) ,联邦食品、 药品和化妆品法令(FDFCA) ,禽类产品检验法令(PPIA) ,食品量保障法令和公共健康事务法令等。
此外 ,由众议院制定的美国联邦法典(CFR) 是联邦政府发布的综合的永久性法规 ,共分50卷 ,与食品有关的主要是第 7 卷(农业) 、 第9卷(动物与动物产品)和第 21 卷(食品与药品) 。 “9· 11” 事件后 ,美国又相继制定了《动物健康保护法》 、 《公共卫生安全和生物恐怖应对法》,在法律中规定了一系列食品反恐的措施 ,如建立国内外食品厂商登记制度等[1 ]。
这些法律法规覆盖了所有食品 ,为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序 ,对进口食品的认证、 包装、 标识及检测、 检验方法作了详细的规定 ,构成了一张非常严密的食品安全保护法规网。
1. 2 欧盟食品安全监管的法律体系
1980年欧盟颁布实施了 《欧盟食品安全卫生制度》,2000年欧盟又发布了 《食品安全白皮书》,将现行各类法规、 法律和标准加以体系化 ,后又提出了 “从田间到餐桌” 的全程控制理论 ,即把田间到餐桌的全过程管理原则纳入卫生政策 ,使食品安全法律体系涵盖了 “从农田到餐桌” 的整个食物链(包括农业生产和工业加工的各个环节) ,强调食品生产者对食品安全所负的职责 ,并引进 HACCP 体系 ,要求所有的食品和食品成分具有可追溯性。
近年来陆续制定了《通用食品法》 、 《食品卫生法》 等20多部食品安全方面的法规 ,具体包括: 《通用食品法》 、 《食品卫生法》 、 动物饲料法规以及添加剂、 调料、 包装和放射线食物的保存方法规范。还有一系列的食品安全规范要求 ,主要包括:动植物疾病控制规定;农、 兽药物残留量控制规;食品生产、 投放市场的卫生规定;对检验实施控制的规定;对第三国食品准入的控制规定;出口国官方兽医证书的规定;对食品的官方监控规定 ,形成了强大的法律体系[2 ]。
1. 3 日本食品安全监管的法律体系日本的食品安全监管的法律体系分为 3 个层次:一是针对食品链各环节的一系列法律 ,如《食品卫生法》 、 《JAS 法》 等 ,这些法律效力最高;二是根据法律制定并由内阁批准通过的政令 ,如 《食品安全委员会令》 、 《JAS 法实施令》等;
三是根据法律和政令 ,由日本各省制定的法律性文件 ,如 《食品卫生法实施规则》 、 《关于乳和乳制品的成分标准省令》 等。
整个法律体系覆盖了农产品生产环节、 农产品流通环节、 食品生产环节和食品流通环节。值得提出的是 ,日本政府于 2003 年 5 月出台了 《食品安全基本法》,规定了食品从 “农田到餐桌” 的全过程管理 ,明确了风险分析方法在食品安全管理体系中的应用 ,并授权内阁府下属的食品安全委员会进行风险评估[3 ]。
1. 4 加拿大食品安全监管的法律体系加拿大食品安全监管的最大特点是组建了专门的食品安全监管机构 ,实行统一归口管理。1997年加拿大议会通过了 《加拿大食品检验局法》,把分散在各部门的食品安全监管职能和资源进行归并整合 ,在加拿大农业和农业食品部下面设立专门的食品安全监督机构 — — — 加拿大食品检验局(CFIA) 。CFIA成立后 ,承担了涉及食品安全和动植物保护、 消费者权益保护方面
13 部法律赋予的监管职能 ,其监管范围从种子、 肥料、 种植、 养殖、 食品生产加工到标签标识、 进出口等各个环节 ,涵盖了除餐饮和零售业以外的整个食品链。加拿大卫生部负责食品安全与营养卫生法规、 政策、 标准的制定 ,组织开展食品风险评估 ,负责新型食品(含新资源食品)的市场准入 ,对食源性疾病、 肠道传染病的监测与防控实施领导。而加拿大食品检验局(CFIA)则统一负责执行加拿大卫生部制定的法规政策和标准 ,对加拿大市场上食品安全性和营养品质进行监督和检验 ,并由卫生部依法对其食品安全监管的有效性进行评估[4 ]。
其法律包括: 《食品和药品法》 、 《鱼类检验法》 、 《动物卫生检疫法》 、 《肉类检验法》 、 《植物育种者权利法》 、 《植物保护法》 、 《化肥法》 、 《饲料法》 、 《种子法》 、 《农业和农业食品管理货币处罚法》 、 《加拿大农产品法》 、 《加拿大食品检验局法》 和 《消费品包装和标签法》 等。
2 国外食品安全监管法制建设的成功之处
2. 1 法律体系健全、 完善健全的法律制度是解决食品安全问题的关键要素。以上这些国家都是立足于法律 ,通过立法来加强对食品卫生安全的管理的 ,而且起步早 ,成效大。
这些国家制定的食品安全方面的法律法规均把消费者生命与健康放在首位 ,不仅涉及面广(依法监管 “从农田到餐桌” 的全过程) ,而且在内容上特别是关于食品的标准和监管程序方面相当详细。这些国家基本上都有一个关于食品安全方面的根本法律 ,并配以其他的具体的专项法律相互协调 ,共同作用。当新的食品问题出现后 ,国家还会及时调整原有的法律规定或制定新的法律规定以适应需要 ,如转基因食品大量出现后 ,安全评估难以在短期内做出 ,各国纷纷出台法规 ,实施对生物技术食品的食用安全进行限制保障性管理等。
2. 2 注重食品安全监管的机构建设这些国家都很重视加强与食品安全管理有关的机构设置 ,在法律上赋予明确的责权 ,比如日本 ,成立了 “食品安全委员会”,并在 《食品安全基本法》 中的大量篇幅赋予其明确的责权 ,以便对食品进行集中管理。更多的国家是由多个政府部门分工合作 ,并有一定的协调机制。有些国家如日本还新设置了专门的食品危险评估机构。
除此以外 ,各国几乎都制定了食品安全的长远规划或改革计划 ,加强食品安全管理前沿问题的研究 ,增强职能部门的作用 ,以便及时发现问题 ,确保食品卫生安全。
2. 3 法律条款具体、 细化 ,便于操作欧美日等发达国家在制定食品相关法律时法律条款极其细致 ,如欧盟的 《通用食品法》,有几十万条之巨 ,基本上把实际操作中可能遇到的各种情况都写进了法律 ,这样可以真正做到有法可依 ,依法管理 ,在遇到实际问题的时候可以直接解决 ,避免出现法律真空的状态。
2. 4 及时更新法律法规条款
欧美日等发达国家不论是在食品安全立法还是在食品安全管理上都十分注意食品产业的发展趋势和食品贸易的不断国际化 ,注重与国际组织制定的国际食品标准和采取的一系列措施接轨 ,最大限度的满足人们对食品安全等方面的要求 ,及时对旧的法律规定或管理体系中的不合理部分进行更新 ,以保证依照法律采取的措施正确可行并能够有效的控制食品安全事故的发生。
3 我国食品安全监管的法律体系概况
我国食品安全法律体系可分为 3 个层次:一是由全国人大及其常务委员会制定的法律 ,具有最高的法律效力 ,如 《食品卫生法》 等;
二是由国务院根据宪法和法律制定的法规 ,如 《生猪屠宰管理条例》 等;三是由国务院各部委及其他具有行政管理职能的机构根据法律和法规制定的规章 ,如 《食用菌菌种管理办法》 等。目前 ,已经形成了 《食品卫生法》 、 《农产品质量安全法
