摘 要:《食品安全法 》 中设置的信息公开制度 ,在操作层面上仍然存在判断标准、 信息矛盾、 方法、 责任等各种具体问题 ,国务院正在征求意见的《食品安全法实施条例 (草案 ) 》 也未能完全弥补这些缺憾 ,如能对统一信息公开平台、 信息公开的主体、 信息公开的范围和信息公开的责任等问题加以重视 ,对保障食品安全、 降低社会成本、 提高政府公信力将有很大的积极作用。
信息公开是保障食品安全、 降低社会成本的重要渠道。从预防意义上讲 ,食品相关信息公开 ,才可能使食用者做出理性选择 ,规避不安全因素;从事故处理意义上讲 ,相关信息公开 ,才可能使受害者与潜在受害者及时发现自己所处情境 ,按照信息中的指导做好自救措施和不安全食品的处理。正是基于信息的这一重要意义 ,《中华人民共和国食品安全法 》 (以下简称《食品安全法 》 )对该问题高度重视 ,在第八十二条、 第八十三条中建立了食品安全信息统一公布制度 ,并在法律责任部分的第九十五条做了概括性的行政处分规定[ 1 ] 。笔者试图从《食品安全法 》 的条文描述入手 ,对该法的信息公开制度做出分析。
一、 《食品安全法 》 中的信息公开制度首先可以确定的一点是 ,《食品安全法 》 第八十二条、 第八十三条建立的食品安全信息统一公布制度 ,是行政公开制度在食品安全领域的集中反映。政府作为公共利益理论上的当然代表 ,对食品安全有着不可推卸的责任 ,即使在食品安程度非常高、 公众权利意识极为发达、 不安全食品赔偿制度相当完善的国家 ,政府及其职能部门也不能将食品安全保障责任完全交给经营者和消费者自身 ,而应当时刻站在保障体系的第一线 ,为其他保障力量做最有力的后盾。
这一领域有什么样的制度和政策 ,发生了什么样的事件 ,有哪些最新进展 ,都对每一个公民有着举足轻重的影响 ,属于政府治理公共安全、 公共秩序的重要内容 ,因此也应当属于行政公开体系中的重要分支。
尤其是关于国家食品安全总体情况、重大食品安全事故及其处理等信息 ,经营者、 有关协会、 食用乃至业内专家都无法获知最全面的报告 ,政府部门的公开义务就显得更为突出[ 2 ]。
其次 ,《食品安全法 》 第八十二条、 第八十三条的内容 ,直接的侧重点在于协调各监管部门的发布权 ,避免出现矛盾和冲突的情形。我们从具体条文中可以看出 ,第八十二条划定国家食品安全总体情况、 食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、 重大食品安全事故及其处理信息、 其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息由国务院卫生行政部门统一公布;如果该类信息影响仅限于特定区域的 ,才“ 也可以 ” 由省级人民政府卫生行政部门公布;县级以上农业行政、 质量监督、 工商行政管理、 食品药品监督管理部门等其他监管部门则只可依据各自职责公布的食品安全日常监督管理信息。第八十三条则规定 ,各监管部门获知应由国务院卫生行政部门统一公布的信息之后 ,应当逐级或直接向国务院卫生行政部门报告 ,这些制度都试图树立国务院卫生行政部门在食品安全信息公开中的主导和权威地位 ,在一定意义上保证了食品安全信息的来源统一。
再次 ,第八十二条、 第八十三条的信息统一公布制度只是食品安全领域行政公开的部分内容 ,《食品安全法 》 中的行政信息公开制度并不仅限于此 ,公开的范围实际还包括了食品安全标准、 按照传统既是食品又是中药材的物质的目录、已经备案的出口商、 代理商和已经注册的境外食品生产企业名单等等 ,散见于该法的其他部分。
最后 ,《食品安全法 》 中的信息公开制度 ,应当属于主动公开和无偿公开。各国的行政公开制度中都有依职权公开和依申请公开的区别 ,也允许部分信息以付费方式取得 ,但食品安全有关信息显然应当属于依职权主动公开和无偿公开的范畴 ,因为其公共利益特征明显 ,不是某个人或某几个人的私人请求 ,政府部门的工作职责中本来就应包含公共安全、 公共秩序保障;同时 ,安全信息也不可能涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私 ,因为安全是对食品最终质量的要求 ,只要经营者以法律法规允许的安全手段达到安全效果 ,则其具体方法为何在所不论 ,也就是说 ,在符合安全标准的前提下 ,企业的具体配方等事项并不会被要求公开。
《食品安全法 》 实际也彰显了这一理念 ,如该法第二十六条就规定:“食品安全标准应当供公众免费查阅。 ”
二、 《食品安全法 》 信息公开制度操作层面的问题《食品安全法 》 对信息公开理念的认可毋庸置疑 ,同时也过多个条文将食品安全信息公开进一步制度化 ,但就操作层面而言 ,还有一些具体问题需要在国务院的实施条例或者各部门、 各地方的规章中加以明确和细化。
首先,部分信息公开的标准尚不清晰。我们仍以第八十二条、 第八十三条为例,《食品安全法 》 规定,对于食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、 重大食品安全事故及其处理信息,影响限于特定区域的,既可以由国务院卫生行政部门统一公布,也可以由有关省、 自治区、 直辖市人民政府卫生行政部门公布。在交通和贸易发达的现代社会,食品的流通已经跨越了国与国之间的界限,很难说哪些信息的影响仅限于特定区域;另一方面,由谁来判定“ 影响限于特定区域 ” 也是个问题。
如果省级人民政府卫生行政部门认为某信息可以由自己公布而不是由国务院卫生行政部门统一公布,因此并未按照第八十三条第一款的规定向上级报告,但该信息的实际影响力超越了某个省级地域,就可能造成不必要的损失。其次 ,信息互相矛盾和冲突的情形仍然难以避免。
依照《食品安全法 》 的规定 ,县级以上农业行政、 质量监督、 工商行政管理、 食品药品监督管理部门可以也应当依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息 ,这就可能导致各监管部门分别公开不同意见 ,或者各部门反馈出的信息虽没有根本矛盾但侧重点有异 ,使社会公众无所适从的同时 ,也对政府部门的公信力和权威造成了影响。
再次 ,信息公开的方法和渠道尚不明确。 《食品安全法 》作为食品安全领域的基本法 ,不可能为这一具体制度花费过多笔墨 ,但在实践操作层面 ,信息公开的方法和渠道也是个决定信息公开效果的重要条件。
目前 ,各监管部门的公开一般有官方网站、 新闻发布会、 公报等形式 ,但这种公开收效比较明显的 ,往往是比较重大的有轰动效果的个案。也就是说 ,对于某些不发达地区 ,或者某些条件不具备的食用者来说 ,在消费时和受害后 ,往往仍不能及时获得有关准确信息。
最后,信息公开的责任设置及其衔接尚有可议之处。 《食品安全法》 没有专门针对信息公开问题做出责任设置,只是概括性地规定“ 有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、 玩忽职守、 徇私舞弊的 ” ,分别给予不同程度的行政处分;虽然第九十八条中也涉及到“ 违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任 ” ,但刑法中也没有专门条文对此加以规范,相关条文只有第三百九十七条的规定:“ 国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、 国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。 ”
一方面,有关行政部门或者法院在认定“ 不履行法定职责或者玩忽职守行为” 、 判断该行为与“ 致使公共财产、 国家和人民利益遭受重大损失” 的因果关系上有较大的自由裁量权;
另一方面,这两部基本性法律都没有谈到是否允许行政复议或行政诉讼问题。
因此,认为自己的合法权益或社会公共利益因行政部门玩忽职守未及时公布有关信息而受损的行政相对人,其救济愿望很难依照《食品安全法》 和《刑法》 得到实现,因为其无法启动行政处分也无权提起公诉。
三、 《食品安全法实施条例 (草案 ) 》 与《政府信息公开条例 》 的相关规定评析国务院的《中华人民共和国食品安全法实施条例 (草案) 》 征求意见稿 (以下简称《实施条例 (草案 )》 [3 ],表现出了对信息公开的高度重视,如第二条就明确提出要“ 整合、 完善食品安全信息网络,实现食品安全信息和食品检验机构等技术资源的共享” ;同时,在具体制度设置上也做了进一步细化与完善,如第三十八条一一列举了出入境检验检疫部门应收集哪些相关信息,第四十五条一一列举了食品安全日常监督管理信息的内容等等,为行政部门的信息公开职责附加了更多义务,为公共安全提供了更好的保障。但是,同样从操作层面考虑,《实施条例 (草案) 》 仍存在一些没有彻底解决的问题。
第一,《实施条例 (草案 )》 第四十四条规定:“ 质量监督、工商行政管理、 食品
