摘 要： 保障食品安全需依法 “综合治理”。 《食品安全法》 是这一理念的全面体现。 在实施 《食品安全法》 过程中， 如何科学地发挥该法所确立的各项保障食品安全制度的作用， 是食品监管部门需要认真思考的问题。 其中食品生产经营者的各项责任制度是保证食品安全的核心制度， 是我国 《食品安全法》 实施的重点。
食品监管面对严重的食品安全问题， 人们普遍认为全面持久的食品安全依赖于科学、完善的法律制度保障。2009年2月28日颁布的《中华人民共和国食品安全法》从保障食品安全的全方位出发，明确了指导思想，并在食品安全标准、 食品安全基础保障措施、 食品生产企业责任、政府监管体制与责任等方面做了全面规定，从而构建了食品安全的整体法律制度框架。 该法为我国食品安全提供了全面的法律制度保障。但是， 完善的法律制度不等于就能有效地发挥其应有的作用， 还有赖于以立法为基础的各种制度建设与完善、各法律制度之间的作用机制、以及实施策略问题。
①就《食品安全法》来讲，它是否真正能起到有效保障我国食品安全， 从根本上扭转我国食品安全事故频发，摆脱以往单靠行政整顿的状况，确保食品安全的长效机制。笔者认为，在新法实施中应始终贯彻以企业责任为核心的实施策略及其制度完善工作—— —以企业作为控制食品安全的核心。 下面以此理念为出发点，探讨、 论证以企业责任为核心控制我国食品安全的合理性与可行性， 并进而提出我国今后食品监管的合理方式。
一、 控制食品安全的路径选择
在依法治国的背景下， 各国政府均把法律当做控制社会问题的首选—— —以私法或者公法约束下的行政监管方式，或者公法、私法并用的形式。采用何种法律形式取决于问题本身的性质或社会属性。 对于食品安全来说，它既是私人领域的问题，又是社会公共问题、它还体现了政府的社会责任。 因此， 对食品安全的控制，必须采取综合的法律手段；即便在崇尚私法的欧美各国， 也没有哪个国家单靠私法或单纯的行政监管来控制食品安全—— —食品安全需要私法责任制度、 政府监管制度、技术措施、以及基础安全措施等共同保障。美国和欧盟对食品安全的控制就是在重视私法和市场机制的同时，又建立了一套行政监管体系：如美国的农业部与食品药品监管局， 欧盟的欧盟食品安全管理局等。
所以，面对日益严重的食品安全问题，各国政府均寻求综合途径对其加以控制，主要有以下四种方式：⑴加强政府依法监管职能。⑵严格企业法律责任制度。⑶发挥行业协会、消费者协会和媒体的监督作用。⑷完善消费者维权索赔制度。
在这些控制食品安全的的途径中，每一种制度都具有自身优势和不足，因此，“综合治理”成为大多数国家的共同选择。对政府监管来说，基于公权力的先天优势， 政府监管食品安全具有宏观性和快速性特点，适宜承担风险评估与检测、快速信息发布、非常规条件下的快速事态控制与协调和行政指导。
②但政府监管存在持久性差、监管成本高、易产生监管漏洞和寻租的不足。 从严格企业责任的角度控制食品安全，确立以企业为食品安全第一责任人，可增加企业对食品安全的责任心，从源头上堵住食品安全隐患；同时还能极大降低政府监管的监管费用。
但是，单一依赖企业责任制度不能解决食品安全的基础性制度建设如风险评估制度、 安全标准制度等—— —而这些基础性制度是保障食品安全所不可或缺的。另外，企业责任制度往往具有滞后性， 不利于对消费者食品安全的全面保障。
就行业协会和消费者协会来说，前者能在食品生产经营者和政府监管者之间起到沟通、协调作用，监督、教育食品生产经营者遵守食品安全法律、法规，引导食品生产企业健全食品安全制度； 而后者则在宣传食品安全知识，倡导科学饮食观念，摒弃陋习，协助消费者通过司法途径获得赔偿等方面能发挥独特优势。
不过行业协会和消费者协会对食品安全的保障只能起到辅助作用， 它们的行为不能产生具有约束力的法律后果—— —只具有“软实力”。且行业协会有时会为了行业的利益而牺牲消费者的利益。最后，虽说群众监督是一个“天罗地网”，但民众对不安全食品的制止主要依赖于受害人对食品生产经营者的索赔， 而民众面对食品生产企业和食品经营者往往处于弱者地位。
如果政府不能为消费者提供一个有效的法律依据和索赔渠道，则广大消费者则在维护食品安全方面所起到的作用将微乎其微，最终沦落为不安全食品的受害者。
在以上各种维护食品安全的途径当中， 政府的各种基础制度建设和监管措施最终必须落实到食品生产企业才能起到作用；行业协会、消费者协会和媒体的协调、监督最终也是为了对付企业的不法行为；消费者维权索赔也依赖于企业责任制度的保障。可以说，除企业责任制度外， 其他保障食品安全的制度直接间接地都与企业相关， 企业是整个食品安全的核心—— —不安全食品的生产者、政府监管的对象、行业协会协调监督的对象、消费者索赔的对象。因此，食品企业责任是整个食品安全的核心依赖。③
食品安全“综合治理”能否发挥实效依赖于企业对“综合治理”的反应。因此，探讨如何让企业主动负起食品安全责任， 将是食品安全立法和执法者首先要考虑的目标。
对于以追逐利润为首要目标的生产经营者来说，要想让其主动承担食品安全责任，必须同样角度考虑—— —以“威胁”企业未来收益为着眼点，让其从自身利益出发对食品安全负责。 利益损失是影响企业行为最为有效的因素。因此，食品安全控制的制度选择应在强调政府监管的同时， 重视市场机制调节下企业全责任制度的建设，以此提高食品安全。
二、以企业综合法律责任制度为核心保障食品安全的合理性
考察食品安全问题产生的原因， 除生产经营者按照“良好操作规范”也不能控制的疫情、基于不安全的食品标准生产、以及不科学的传统饮食文化等原因外，绝大多数不安全隐患产生于食品生产企业的以下行为：不按法律规定或行业通行规范生产；为追逐利润而进行不正当竞争，如掺杂、使假，降低成本；迎合非理性消费者的非理性需要，添加旨在满足感官、味觉需要的有害添加剂；为追逐利润，违反自然规律的动植物种植或饲养方式，如疯牛病的产生就源于此。
④从这些安全问题产生的原因来看，除极个别属企业无力控制之外，其余均属食品生产企业可以事前控制的因素。因此， 以立法方式要求企业建立旨在保证食品安全的“生产经营制度”成为必要。为此，我国《食品安全法》第4章对食品生产经营企业在保洁卫生、禁止生产经营食品范围、生产经许可制度、生产过程规范、原料采购、标签要求、食品经营、食品召回等方面均做了详细的规定。
但是，所有这些有利于保障食品安全的制度要求必将增加企业的成本； 而对以利益最大化为追求目标的企业来说，这些要求即便来自法律规定，但在监管不能完全持续覆盖的情况下， 企业主动按法律要求从事生产的积极性就不会很高。 这就是为何经常会有不法企业顶风违法的主要原因，浙江金华“晨园乳业”敢在“三鹿事件”后仍违法添加“皮革水解蛋白粉”就是很好的证明。
因此，调动食品生产企业的安全“积极性”，是落实《食品安全法》第4章要求的根本所在；企业的安全“积极性” 又源自其外部责任制度的压力—— —潜在利益损失是促使企业加强食品安全的内在动因。该法第9章所规定的企业责任制度正是促使企业加强食品安全制度建设的内在动力。笔者认为，企业责任制度决定了《食品安全法》实施的整体思路，对提升实施效果，转变食品监管方式，具有全面合理性。
⒈严格的企业责任制度是选择适合我国国情的食品安全控制途径的依据。在从农田到餐桌的整个食品链条中， 生产经营者处于整个链条的核心—— —各种食用原料、添加剂等在此汇集、加工。以食品企业为控制食品安全的关键阶段， 是我国目前控制食品安全的有效的可行途径。
就我国目前的农业生产状况来看， 一家一户的生产占绝对地位。即使《食品安全法》规定农业部门负责农产品生产的安全监管，但就目前农业生产现状来看，农业行政主管部门根本就没能力对绝大多数进入市场前的农产品安全进行监管； 即使相对于分散的农产品生产者，食品企业数量相对要少得多，但我国大多数食品企业规模也非常小，而且数量巨大。因此，技术监督部门也只能对少数规模较大的加工企业进行检验监管。 工商部门对市场中食品经营户的监管会面临相同的问题。因此，行政部门的监管承担不起我国食品安全的主要任务。
正因如此，落实《食品安全法》所规定的食品生产经营者对消费者所负的各种民事赔偿责任， 调动食品生产经营者控制食品安全的“自觉性和主动性”，使其变被
