摘 要:完善的信用法律制度是建设社会信用体系的基础和前提。充分认识信用建设试点中的法律障碍,对于构建完善的信用法律制度、全面推进我国社会信用体系建设具有十分重要的现实意义。
关键词:信用 信用法律制度 社会信用体系
所谓信用(credit),是指一种建立在授信人对受信人偿付承诺的信任的基础上,使后者无须付现就可以获取商品、服务或资金的能力。信用是随着市场的发展而产生的。在市场经济条件下,信用作为一种生产力,可以降低成本,提高效率,摆脱诉讼,提高竞争力。建立完善的社会信用管理论文体系,对于社会主义市场经济体制的建立,保证我国国民经济持续、稳定增长,提高我国经济在国际上的竞争力,具有重要的意义。
在中国,虽然诚实守信始终是几千年传统文化的主流,是备受推崇的美德。但是,在计划经济条件下,整个社会被组织成为一个国家范围的单一企业。在那里,各种稀缺的经济资源由政府直接通过行政命令在所属各单位之间进行配置,信用只是资源配置的一种作用微不足道的辅助性手段,而且这种手段只能由作为政府出纳机关的国家银行掌握,以避免资源配置的自发性为理由,企业之间的商业信用是被严格禁止的。改革开放以来,市场的发展对信用提出了越来越高的要求,而信用制度和信用管理体系的基础设施建设却远远落后于这种要求;同时,从政府到民间,都存在改变传统的思维方式和作法的过程,因而信用关系混乱、欺诈、赖帐等信用缺失广泛发生,信用落后变成了我国市场经济发展的巨大障碍。因此,无论是从完善社会主义经济体制,还是从扩大内需、保持经济持续快速稳定发展,或者是从我国加入WTO的角度来看,建立完善的社会信用体系已是势在必行。
于是,上海、广东、北京、浙江、甘肃等地纷纷着手重建社会信用。但是从各地建设社会信用体系的试点情况来看,推进社会信用制度建设的最大障碍是法律障碍,因为目前在我国尚没有一部国家法律涉及到社会信用体系的基本构架与实施细则。上海市资信有限公司总经理陈志国坦言上海市推行个人信用联合征信制度时遭遇的尴尬是缺乏法律依据。他们依据的是中国人民银行上海分行的规定,然而这个规定没有法律效力,对个人征信业务即将拓展的租赁、工商、税务、司法等领域的影响和约束力十分有限。当然这个规定在上海试点也许还可以作为依据,但在全国推广显然是行不通的。所以,我国目前的社会信用制度建设试点基本上可以说是在法律真空中运行的,使得建立社会信用体系的各个环节上,或多或少地受到我国现有法律制度的制约,从而延缓了整个国家社会信用体系建设的进程。
具体来说,其主要法律障碍如下:
一、缺乏惩罚失信行为的法律规范,造成了失信者失信成本的降低
诚实守信是中华民族的一个优良传统。然而保持这个优良传统的传统方法却是“重在心诚自律”。在这里,我们不是要否认道德自律的力量。但也必须明确,在现代市场经济中,信用不仅仅是一个道德范畴,更是一个经济范畴。
因此,信用问题就不仅仅是一个道德问题,也是一个经济问题、法律问题。法律与道德应当相辅相成,相互促进,如果法律无所作为,道德也是苍白无力的。当前,在我国社会各个领域信用失范现象十分普遍,假、冒、伪、劣产品充斥市场,合同违约、商业欺诈随处可见,三角债、拖欠款和银行不良债权反复出现。各种经济犯罪连年增加、日趋严重。种种信用危机已经危及到人们的日常生活,危及到企业的生存与发展,危及到社会主义市经济体制的建立与健全。
根据有关专家提供的数据,1989年底全国企业之间相互拖欠的“三角债”总额约为1240亿元,但到1999年,这一数额已突破一万亿元,10年间增长了近10倍。同时,涉及信用的经济纠纷、债权债务案件以及各种诈骗案件大量增加。近年来,全国法院受理的经济纠纷和债权债务民事纠纷案件近300万件,约占法院全部受理案件的51%。造成上述信用危机的原因有很多,但主要的是法律缺乏有效的失信惩处机制,加上执法不严、违法不究,就使得法律规范力和强制力居然成为对市场交易中的失信行为毫无办法的软约束。
法律本应是社会信用与公平的最后一道防线,突破它的违法行为就应当受到相应的法律制裁。但现实告诉那些失信者,法律并不是象它本身那样可怕。我国的《民法通则》、《合同法》和《反不正当竞争法》规定了诚实信用原则,作为民事行为的指导性原则。但在司法实践中,上述法律都没有可操作性的条款,针对性也不强,对于个人失信行为没有明确规定惩罚力度和方式。这种信用法律制度的真空状态,使失信者的失信行为不仅得不到应有的惩罚,而且客观上降低了失信者的失信成本,对失信者的失信行为实际上是一种鼓励。低微的“失信成本”显然不足以起到惩前毖后的作用。以至于平日很少题词的朱钅容基总理给国家会计学院题词“不做假账”,然而大小政府机关、众多工商企业的假账依然泛滥不绝。
二、缺乏采集和使用信用信息的法律规范,导致了社会信用信息对称程度的降低
由于我国没有信息透明的文化传统,20世纪50年代随着计划经济的建立,旧中国仅有的少数资信服务机构,如征信所等连同其他市场经济设施一起被取消了。目前,我国的经济体制正处于由计划经济向市场经济的过渡阶段,资信服务行业也还在建立过程之中,只有对信用信息的来源和取得的方式,对信用信息的采集和使用作出明确的法律规定,才能确保信用信息的完全和对称。
事实上,当前我国信用信息的采集和使用并没有法律依据。以上海市为例,由于对征信数据的开放和使用等缺乏法律上的明确界定,他们在征信数据的获得和使用上都感到很困难。比如个人信用一般是通过记录建立起来的,没有记录就无法判别信用的好坏。目前,我国有关个人的社会信息资源分散在工商、税务、银行、保险、医院、公安等单位和部门。但除了工商部门的部分数据明确对外开放之外,大部分机构的数据信息不对外开放。所以,当资信公司拓展业务时,有关单位或部门常常以没有法律依据为由不愿意提供信息。而目前我国绝大多数居民能够提供的信用文件主要有:身份证和户籍证明、所在单位的人事档案、个人存单凭证和实物资产证明。由于信用信息的相对封闭和分散,或者对信用信息的采集和共享缺乏相关的法律限制都可能造成市场主体信用信息不完全或不对称。而信用信息不完全或不对称的直接后果就是不公平使用信用信息,从而造成信用混乱。
值得注意的是,对信用信息安全问题同样缺乏有效的法律保障。虽然《上海市个人信用联合征信试点办法》对个人信用信息的保密措施和个人的合法权益保护作了相关规定,但是对使用信用信息的机构和个人没有作出限制性的法律规定,仍然不能有效保护个人合法权益。这方面,美国《公平信用报告法》值得借鉴。它规定使用消费者资信调查报告的机构或个人必须符合下列条件,否则即使当事人同意也属违法行为:(1)与信用交易有关;(2)为雇佣目的;(3)承接保险;(4)与合法业务需要有关;(5)奉法院的命令或有关联邦大陪审团的传票。
三、缺乏信用评估的统一规范,致使信用评估结果可信度的降低
在个人信用制度建设中,个人征信数据源的内容、个人信用报告的格式、个人资质认证、信用等级评估指标以及征信数据库建设、信用管理软件开发等方面都涉及标准化问题。各地在社会信用体系建设的试点中,个人信用评估工作也已逐步展开。由于各地个人信用的评估自成体系,甚至各家商业银行的评估体系都各不相同,致使作出的评估结果常常大相径庭。各地个人信用评估体系的设计,也有许多不科学、不完善的地方。依据这种指标体系作出的个人信用状况评估未必能够反映出真实情况。因此,著名法学家江平教授说,信用不仅仅是道德而应该体现为财富,体现为一种财产,如何对它评估应该立法。
上述法律障碍的存在及其危害表明,为了加快我国社会信用体系的建设步伐,必然要求建立完善的信用法律制度。世界主要发达国家及发展中国家建立社会信用体系的实践为我国建立与完善社会信用体系提供了有益的经验。
美国是世界信用交易额最高的国家,其社会信用体系就是建立在完善的信用法律体系基础上的。20世纪60年代末以来,为了稳定美国经济、保护消费者的隐私权和解决一些特殊的社会问题,美国开始制定与信用管理相关的法律,并逐步趋于完善,形成了一个完整的框架体系。在这个框架体系中共包括16部法律,这些法律直接规范的目标都集中在规范授信、平等授信和保护个人帮写论文隐私权方面。它们共同构成了美国国家信用管理体系正常运转的法律环境。
从美国等发达国家的经验来看,信用立法工作是一个长期的历史过程。而我国社会信用体系建设目前尚处于起步阶段,为避免初建时期的忙乱无序,有学者建议我国应从两方面推进:一是充分借鉴发达国家在信用管理方面的法律法规,在此基础上以比较完备的行政管理规定的形式颁布,尽早为信用中介机构的发展奠定制度框架;二是抓紧研究、率先出台与信用行业直接相关的基本法,如可先出台《信用报告法》,对信用行业的管理定下基本框架,以促进信用行业规范健康发展。
制订征信数据采集与使用方面的法律法规同样刻不容缓。一方面对征信数据的开放程度作出明确的法律规定,增强信用信息的透明度,最大限度地避免信息不对称现象的出现;另一方面对个人信用信息的采集和共享必须有相应的法律约束,比如对数据保密范围的法律界定,政府部门、企业和公民个人必须依法提供真实数据的法律规范。
同时还要确定征信数据经营和传播的方式,特别是对涉及个人隐私权的征信行为要有明确的法律规范。
此外,还要根据新的形势和任务修改现行法律法规。
在我国,个人征信数据源至少与10个以上的政府部门有关,或者这些部门负责管理。《商业银行法》、《储蓄存款管理条例》、《税收征收管理法》、《保密法》等法律法规对征信数据都有限制规定
