本文是一篇项目风险管理论文,本文通过对城市基础设施建设PPP 项目全过程阶段进行了风险识别、分析与评估,最终得出的结论如下: (1)采用文献研究法与案例分析法确定项目风险要素,在此基础上,采用德尔菲法确定关键风险因素,最终得到7 类44 项风险因素指标体系。 (2)频次分析法确定项目风险因素发生概率,问卷调查法确定项目风险因素影响程度,两者加权平均得到项目风险因素等级,即分别从风险因素发生概率、重要性程度和综合得分三个方面对风险因素的重要性大小进行了排序;借助风险矩阵图,将本文的风险因素指标划分为低、中、较高、高四个风险区,并针对主要风险因素的特征含义及案例经验提出了应对措施。
1.绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
据麦肯锡预测,中国作为世界上最大的基础设施投资者,预计 2013-2030 年基础设施投资将累计 1 万亿美元;据中国国务院发展研究中心预测,到 2050 年中国的城市人口将至少增加5.5 亿人,城镇化率达到 70%,城镇化的资本投入建设可能达到 50 万亿;据中国社会科学院财经战略研究院科学数据显示,2015 年末,中国地方政府债务超过 16 万亿元人民币,地方政府债务在接下来的几年里将继续上升。长期以来,中国政府在我国城市基础设施建设中的投资占据主导地位,导致政府难以承担巨大的投资额。由此,引入公私伙伴关系(Public Private Partnership,PPP)模式,PPP 被认为是满足基础设施需求、减轻政府财政压力、提高项目运行效率的有利选择[1]。
尽管 PPP 模式在解决城市基础设施建设方面发挥了十分重要的作用,但由于PPP 项目的参与者在价值观、目标和社会经济利益方面先天存在差异且不可避免,在全过程管理中存在很多风险因素,如规模大、投资多、合同结构复杂、不确定性大、回收期长、组织关系复杂等[2]。由于这些复杂的风险,在 PPP 项目的全过程管理中,出现了诸如 PPP 泛化、异化、落地率不高和粗放式管理等乱象,特别是在 PPP 项目的资本运作当中,仍有很多问题,具体表现为政策法规的变更,在立法时不严谨导致的法律空位和缺失,政府契约精神的缺失,前期不规范的操作,市场环境的变化,社会需求的变化等[2]。中国已经出现了一些不成功的 PPP 项目,包括杭州海湾大桥、泉州慈通大桥、岷江 4 号桥等,项目由于各种风险因素而延工甚至失败。例如垃圾焚烧类项目,周边居民不满项目建在自家附近引起的环境群体性事件;污水处理类项目,社会资本为追求自身利益而出现污水处理不达标等问题,导致项目失败等[1]。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
国外对城市基础设施建设 PPP 项目全过程管理的研究主要集中在 PPP 模式、PPP 项目全过程管理、PPP 项目风险管理三个方面上。
(1)国外 PPP 模式
1)PPP 内涵及特征
Caiyun Cui 等(2018)[4]指出 PPP 是一种提高项目社会、经济和环保效益的模式,明确了包括财务方案与PPP 应用、经济可行性与物有所值原则、项目风险、合同与绩效管理、PPP 项目关键成功因素和项目治理与监管6 个研究方面。
Yunna Wu 等(2020)[5]对比分析了BOT、BOO 及DBFO 模式,并指出DBFO 模式是政府在签订合约后向私营企业转让财产,指定收费方式、质量规格和效益估计,并将财产转回的一种模式。
2)PPP 模式理论
David Parker 等(2003)[6]基于私人融资倡议(PFI)的经济学来研究公私伙伴关系(PPP),主要探讨了PPP项目中存在的交易成本理论和关系契约理论,指出信任和声誉在项目中的重要性。
Mark A. Moore 等(2017)[7]引入委托代理理论认为 PPP 模式是政府委托人与代理签订合同以提供公用事业基础设施并为私营部门合作伙伴、政府所有的公用事业公司经理或由政府监管的私营公用事业公司提供服务。
Camilo Benítez-ávil 等(2018)[8]指出在PPP 中,契约治理基于对协作和由此产生的项目绩效的程度限制未来可能的项目数量的结果,通过分配风险和制定可执行的标准来实现结果;鉴于公共组织和私人组织的不同性质,指出关系规范强调需要公开讨论协商解决项目的不同问题。
图1.1 技术路线图
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2.PPP 项目全过程风险管理理论基础
2.1 PPP 的相关概念及理论
2.1.1 PPP 模式
(1)PPP 模式概念
PPP(Public Private Partnership)是随着公共项目需求的增多而产生的公共伙伴关系模式。早在17 世纪,PPP 模式就由英国政府提出并广泛使用。而中国于 1984 年开展的深圳沙角头 B 电厂项目打开了PPP 模式的大门。随着经济建设需求的增加,PPP 模式在国内也得到了广泛的应用。在中国,PPP 模式经过从探索到推广试点到短暂停滞再到如今的发展新阶段,其模式发展已经非常地成熟。然而,世界各国对于PPP 模式的定义并没有一致的定论。
Bianca B.M. Keers 和 Paul C. van Fenema(2018)[48]将PPP 定义为公私部门之间的合约安排,私营部门通过与政府签订合约,负责设计、建造及运营项目,以此来满足公众的需求,并由政府保证私营部门的合理收益,指出私营部门可以比公共部门提供更有效的服务方式。
Usman Ahmad 等(2018)[49]将PPP 定义为公私合作伙伴关系,即由私营部门创建的独立企业负责设计、建造、运营、维护及管理项目,以满足公众需求,指出PPP 模式可以充分利用公共部门和私人组织以及两者之间的联合优势,意味着引入市场机制或公共服务私有化,也暗示着一种旨在追求共同目标的协作形式。
总之,PPP 模式是公共部门和私营组织之间为提高基础设施产出或改善公共服务而进行的一种合作模式,一般由政府部门负责招标、融资、监督及管理部门,保证私人组织的项目收益,私人部门负责设计、建造、运营、维护及管理项目,以满足公众需求,最终实现两者的共赢。
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2.2 全过程管理理论
2.2.1 项目全过程阶段
PPP 模式是公共部门和私人部门之间形成的提供公共服务的长期安排,它与其他传统采购相比,流程更具动态性。许多内容(例如融资、税收、技术标准和子协议等)和风险(例如市场、社会、金融和建设风险等)可能产生于这种长期合同关系。与此同时,一个有效而全面的评价应包括项目的投入、过程、产出和结果。然而,PPP 项目的评价过程已趋于在施工阶段之后发生,且强调投入、产出和结果,而忽略过程。因此,需要基于全生命周期的视角从项目的流程中评估PPP 项目以捕捉出现的动态问题。
PPP 通常由政府部门通过对项目进行可行性论证,招标社会资本进行项目融资,由社会资本组建项目公司,即特殊目的载体(SPV),这是由各种私人公司组成的财团实体,主要负责融资、设计、建设、运营、管理及在特许期内维护资产。SPV 是在系统程序中创建的,并授予建造合同,在一定的特许期内维护该设施,特许期结束后,所有权转移到政府手中[49]。在一般情况下,SPV 获取收入或单项收费直接来自用户,在极少数情况下,政府直接支付租金给 SPV。PPP 项目只有多元主体之间的有效协作,才能实现项目总体目标。因此,关键利益相关者之间的有效协调对于项目的成功交付至关重要,具体的 PPP 项目组织结构见图2.1。
图2.1 PPP 项目组织结构图
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3.基础设施建设 PPP 项目风险识别 ·························· 25
3.1 项目风险因素筛选 ································ 25
3.1.1 构建风险要素清单 ····························· 25
3.1.2 确定主要风险要素 ··························· 28
4.基础设施建设 PPP 项目风险分析 ······························ 37
4.1 确定风险因素发生的概率值 ··································· 37
4.1.1 频次分析法 ······························ 37
4.1.2 概率值 ··························· 37
5.基础设施建设 PPP 项目风险评估 ······························ 45
5.1 构建 GA-BP 风险评估模型 ································· 45
5.1.1 BP 算法 ··························· 45
5.1.2 遗传算法 ··························· 47
6.基础设施建设 PPP 项目风险应对
6.1 风险应对策略
(1)风险因素应对策略
针对频次分析法与问卷调查法对基础设施 PPP 项目全过程阶段风险因素等级评估结果,从各个阶段根据风险矩阵图的划分按各个风险因素重要性大小的排序,可以制定如下的应对方案。
1)准备阶段
应重点关注项目审批延误风险,表明我国 PPP 模式还没有形成规范的体系,在体制方面还有待完善。政府部门要规范审批,简化审批步骤并优化其程序;国土、环保、贷款、建设等相关部门必须密切合作,以防止项目审批