本文是一篇项目风险管理论文，在对城市轨道交通 PPP 项目发展现状梳理的基础上，我们对城市轨道交通行业 PPP 项目的风险进行的识别，得到三级的风险指标体系，并采用层次分析法和灰色关联度的方法对风险进行了评估。分析结果提示我们重点关注城市轨道交通项目运营过程中的票价调整风险、运营成本风险与运营收益风险，建设过程中的成本变动，金融风险中的利率变动风险等对于政府财政支出压力的影响。并且，我们选取了具有代表性的城市轨道交通 PPP 项目——QD 市地铁四号线 PPP 项目作为分析的基础，针对 PPP 项目的风险在建设运营过程中可能为政府财政可承受能力产生的影响进行个案评估。确定了影响 PPP 项目财政风险的敏感性因素——票务收入、非票务收入、建设成本、贷款利率以及运营成本。基于此，寻找具体的财政应对策略和措施。
第 1 章 导论
1.1 研究背景
在日益复杂的市场环境的条件下，PPP 项目存在风险影响因素众多、建设投入大、回报期长、项目合作期限长、参与主体重多等特点，这都意味着 PPP 项目建设不可避免得存在众多的不确定性，PPP 项目面临着诸多复杂的风险和问题。其次，对于 PPP 项目名可能发生的风险，各行各业缺乏较为清晰合理的认识，风险评估尤为重要。PPP 项目风险影响项目建设及运营甚至导致项目的失败，这样的结果对于政府财政的健康发展影响颇深。因此，对 PPP 项目风险因素进行分析，厘清城市轨道交通中的项目风险的各风险因素的影响程度及其对政府财政支出压力的影响情况，综合评价城市轨道交通行业 PPP 项目中的风险，并在此基础上提出相应的财政应对策略，推动我国 PPP 模式的可持续发展，保障我国政府财政安全、健康发展，显得极为重要。
PPP 模式能够帮助社会资本和政府方提供更多的融资可能，在一定程度上，是提高政府公共服务质量的一种有效模式。同时，随着社会资本在公共建设领域的积极参与，PPP 模式的实践应用与推广持续向好。然而，由于 PPP 项目存在诸多不确定性，且由于对风险的影响因素缺乏全面系统的认识和考察，从而导致PPP 项目未能达到预期的经营目标或效益，这很大得阻碍了 PPP 在我国公共建设领域的推广应用。因此，对于城市轨道交通 PPP 项目的风险识别和风险评估具有一定的研究意义。同时，为保障本文研究的针对性，在城市轨道交通 PPP 项目风险财政应对策略方面，本文更多从政府财政预算管理角度考虑，而非包括税收政策的广义上的大财政对策。
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1.2 研究意义
1.1.1 现实意义
第一，对风险的认识与风险影响因素的分析有利于 PPP 项目的发展。城市轨道交通 PPP 项目属于“效用不可分割”的准公共产品，在风险影响因素方面有着自身的特点。显然，做好风险识别和风险评估等风险管理，有利于提高 PPP 项目建设、运营和管理的效率。
第二，城市轨道交通 PPP 项目财政效应的个案分析有利于财政健康发展。在城市轨道交通行业，PPP 项目正蓬勃发展。但在 PPP 模式的实践上，我国有成功经验，不可忽视的是，也有失败的惨痛教训。导致 PPP 项目失败的原因是多方面且复杂的，对于城市轨道交通 PPP 项目而言，的确需要通过政府补贴以满足运营需求和社会资本的回报问题，但倘若解决问题的措施一味通过政府财政兜底的“回购”方式来处理，毫无无疑，一定会增加政府财政的支出压力从而使得政府陷入财政补贴恶性循环的深渊，严重侵害我国政府财政健康发展的基础。因此，在认识风险的前提下，认识对政府财政支出负担产生影响的风险因素，并分析其变化对于项目效益目标、政府财政承受能力的影响程度，有针对性的采取有效的财政应对措施，发挥且保障财政在其中的主要功能，促使各参与方在 PPP 模式中取得健康稳定发展。
1.1.2 学术价值
在城市轨道交通领域，急需规范融资机制。PPP 模式有利于促进城市轨道交通项目的建设，通过研究项目风险影响因素、对财政的影响以及财政应对政策，可以更准确识别对 PPP 项目作用巨大的关键风险，更清晰地认识公共服务供给中的政府角色，从而在理论上能够正确地认识政府在 PPP 模式中支付责任的定位，保障政府财政的支出安全，从而形成政府财政健康、PPP 项目发展的良性循环，有效防止包装后的 PPP 项目进入城市轨道交通行业损害政府和项目参与方利益。
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第 2 章 城市轨道交通 PPP 项目风险及财政介入的理论分析
2.1 城市轨道交通行业 PPP 项目的属性分析
城市轨道交通基础设施在国民经济中居于基础地位，对于跨越城市区域的路网干线、沟通和促进经济社会发展的城市轨道交通，加强其属性和公共品属性问题的研究，引导社会正确认识和运用 PPP 模式，从而为城市轨道交通设施建设采取 PPP 模式奠定更为全面的思想认识基础。
2.1.1 城市轨道交通行业 PPP 项目的公共性
城市轨道交通 PPP 项目具有一定的公共性，也具有更加明显的非独占性和共用性，城轨项目的公共品属性主要包括以下几个方面：
（1）非竞争性和排他性。城市轨道交通 PPP 项目的非竞争性和费排他性主要体现在三个方面：第一，是在财产使用权上排他，科斯定律明确指出可以通过明确财产权确定利益和财产边界，实现资源配置的帕累托最优；第二，是在技术上排他，由于城市轨道交通基础设施在设施上具有专用性，即使其设备等处于闲置状态，其他交通工具也并不能使用；第三，是价格上排他，城市轨道交通 PPP项目建成后，实施票价收费，消费者享受其提供的服务的同时需要付费。因此，从整体而言，城市轨道交通 PPP 项目更多的具有准公共品或混合物品的特性，即部分为私人物品属性，同时又部分为公共品属性。通常表体现为排他性和非竞争性并存的特点，同时是可收费的。
（2）拥挤性。作为使用者众多的城市轨道交通基础设施，城市轨道交通拥挤是常见现象，同时也是公共品的显著特征。在地铁等城市轨道交通设施座位满员之前，增加一个乘客的边际成本是零。但事实上，在一些人流量较大的城市或者地段，人们存在更多对于交通的需求，其容量有限，拥挤问题在所难免。
（3）外部性和非价格性。外部性分为外部经济与外部不经济。城市轨道交通的正外部性体现为一段交通路线的开通，为沿线商圈、生活圈等带来巨大的经济和社会效益。而其负外部性则体现为由于 PPP 项目的建设和运营不善所导致的项目财务成本和政府财政支出压力。例如，城市地铁建设占地少、节省时间、清洁环保等为社会环境各方面带来的贡献，都基于城市轨道交通的正外部性。但当城市轨道交通 PPP 项目的建设和运营效益不足以弥补其成本，则需要市场之外的手段来支撑其运营顺利开展。即无法通过市场机制实现分配的物品，则需要政府来提供，或是政府和社会资本共同提供，同时有效采用政府补贴形式给予补偿。
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2.2 城市轨道交通
PPP 项目财政介入的分析 PPP 作为一种新的投融资模式，有利于减轻政府的财政压力，提高项目的运营效率和服务质量。但是由于 PPP 模式具有投资规模大、持续时间长的特性，且涉及方众多。同时，作为城市基础设施，城市轨道交通 PPP 项目具有一定的公共品性质，因此，PPP 项目面临的风险更加复杂。
城市基础设施作为公共品，由于其准公共性、正外部性以及准经营性的公共品特性，政府财政在对项目资金缺口的弥补上承担着着更大的责任。对于由于城市轨道交通项目投资成本大、投资回收期长、建设技术系数高、工程难度系数较高、项目管理难度大、政府财政依赖度高等原因，使得项目可能出现的来源于政府、建设、运营和金融等方面的风险，导致项目工程超支、运营收益不足、运营维护成本过大、延期完工等项目财务风险和政府财政支出风险。我们提出使用财政手段来解决在 PPP 项目中由于不确定因素可能引起风险事件及其对于政府财政能力的不利影响。
（1）财政支出对效率的作用
效率属于生产力范畴，在一定程度上，高效率是社会资源的优化配置。经济资源总是稀缺的，因此，资源的优化配置极为重要。资源配置和结构极大得影响经济效率。市场经济能够帮助人们更加关注效率问题。而市场的资源配置能力在某些领域存在失灵，由于城市轨道交通基础设施的公共性以及地区间发展水平的差异，存在资源配置导致的效率低下。通过财政支出可以弥补市场失灵，从而使社会资源在全社会范围内得到最优配置。
市场机制无法提供公共产品，也无法负担由于经营不利导致的 PPP 项目亏损。因此需要政府提供必要的公共产品并对其稳定运营提供支持。因此城市轨道交通 PPP 项目需要政府财政支出作为基础。
（2）财政支出对 PPP 项目稳定开展的作用
公平与分配的密不可分的，财政支持对于公平的作用是与财政收入的分配职能相关的。在城市轨道交通 PPP 项目中，参与方众多，社会资本进入 PPP 项目的条件、实力、能力不同，从中获得效益也存在差异，市场本身无法有效解决分配公平的问题。而 PPP 项目收益分配又直接影响 PPP 项目间参与方的有效合作与项目的顺利开展，因此也需要政府部门的干预。
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第 3 章 我国城市轨道交通 PPP 项目发展现状 ......................... 13
3.1 城市轨道交通 PPP 项目发展现状............... 13
3.1.1 城市轨道交通 PPP 项目的四个类型....................... 13
3.1.2 项目建设成本高、难度
