本文是一篇项目风险管理论文，本文针对 HB 区基础设施 PPP 项目，首先从政府方的角度对项目整个运作流程进行分析，后对整个项目全身命周期内的风险进行识别评价，得到的主要结论如下： 一、税费免除上缺乏政策依托 本项目中社会资本方在付项目前期费用以及征地拆迁费时，政府都只是开具行政事业型收据，没能提供增值税专用发票给项目公司，那么其在运营期的使用者付费部分的收入提供不了抵扣依据，如何把这些进项税额免除就缺乏政策保障。二、PPP 立法的不完备性 本项目中政府方参与公司分红且在项目公司董事会就本文中提到的重大事项享有一票否决权，但是财政部的有关通知中提出出于增加项目商业可行性的角度，政府可以不参与分红，要求政府方股东不得实际控制及管理项目公司，但是通知的约束力远不及法律，在实践操作层面会导致不同的解读。建议后续立法中给与上述问题予以明确的指导。
第一章 绪论
第一节 选题背景与研究意义
一、选题背景
随着我国经济的高速蓬勃发展，社会群众的物质生活得到了极大的改善，人们在物质生活得到满足的前提下取而代之的是对精神文化需求的追求。人们日益增加的文化和精神需求，极大地物化体现在了对公共基础设施及其相关配套服务的需求量的增加上。加之进年来我国社会主义市场经济改革的深化和城镇化建设的加快，不断增加了政府部门在公共基础设施领域的建设投资。在如图 1-1 所示的地方政府债务总体呈持续增长态势的情况下，这么大规模的投资如果仅仅依靠政府的财政收入是难以为继的，这时候就需要引入资金雄厚的社会资本来化解政府部门在基础设施建设方面资金短缺的窘境。这就促使了政府和社会资本合资（PPP）模式开始在我国被广泛的采纳和使用。PPP 模式的含义是“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。
根据财政部 PPP 中心统计显示，“截至 2019 年 1 月 31 日，进入全国 PPP 综合信息平台项目管理库的项目累计达到 8734 个，入库项目投资总额超过 20.7 万亿元，我国俨然已成为全球规模最大、最具影响力的 PPP 市场”①。PPP 模式为基础设施项目拓展了融资渠道，缓解了基础设施建设需求和资金紧张之间的矛盾，在一定程度上减轻了财政负担，满足了经济和社会发展对基础设施的需要，在实现供给侧结构性改革中对政府治理模式的转变起到了积极的促进作用。
但是，PPP 项目涉及的主体多、体系繁杂、资金需求量大等特点使得它比一般项目具有更高的风险，导致很多 PPP 项目都以失败告终。例如鸟巢体育场馆 PPP 项目就是由于运行中就出现了工期延误、建设成本超过预算、后期运营乏力等诸多问题而导致政府与社会资本合作的夭折。PPP 模式在我国发展前景广阔，如何提高项目的成功率是当下亟待解决的问题。那么政府部门如何能够保证 PPP 项目顺利运行? 选择什么样的角度对 PPP 项目风险进行分类识别?存在哪些风险? 政府与社会资本怎样才能对风险进行科学、有效的管控?
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第二节 文献综述
一、关于 PPP 模式演进
PPP 的起源来自于收费公路的诞生，当时的人们并没有总结并提出有关 PPP 的概念，只是出现了在公共部门与私营部门共同参与下，维持收费公路运行的模式。PPP的概念最早在英国被提出，英国在 PPP 的实践方面走在世界前列，这种新型的模式随后被传播开来，在全世界范围内广为流行。由于 PPP 模式在实际应用中的普遍推广，因而也备受各界学者的青睐，关于 PPP 模式的研究丰富成熟。
Andrew J 和 Hedley J（2006）探讨了英国 PPP 项目中关系管理的缺失是导致其失败的原因之一。关系契约和法律契约是项目运作的两种驱动力，应该在二者之间找到一个适当的平衡。但是现实中公共部门和私人部门都过分的依赖于双方签订的合同条款，缺少以信任为基础的关系管理，使得双方都变得更加关心满足对方的标准，而不是项目能提供的真实效益。Martin Voss(2012)等从经济发展和社会投资方的角度，认为 PPP 模式既可以让更多参与方参与到项目中，并且获得利益，还可以缓解政府在融资、筹资等过程中的压力。但是有很多问题和不明确之处存在于公私主体风险分担过程中，需要被调和解决。余逢伯（2015）指出 PPP 项目要依托公私主体合作这种新颖的方式。同时应该认识到这种合作是难以控制的，原因在于需要有效的把项目运作过程中已经发生的风险在公私双方间进行分配。陈妍芳（2016）分析了 PPP 模式在基础设施建设项目中的应用，比较了参与各方不同的短期和高层次目标，比起实现自身利益的最大化，该模式更倾向于实现社会总体效益的最大化。周清林（2017）指出 PPP 模式的本质一方面是公共服务供给机制的创新，另一方面是政府与私人两部门关系的重大进步。徐璐（2018）认为 PPP 模式是以特权协议为前提条件的一种项目管理与融资两者相结合的模式。Yajian Zhang 和 Willie Tan(2019)认为需要建立一个非正式的独立领导小组来协调各公共机构，通过高层决策、快速审批、降低风险等方式，推动项目快速实施，确保项目顺利运行。
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第二章 PPP 相关理论与政策背景分析
第一节 理论基础
一、公共物品理论
公共物品是公共产品与公共服务的总称。具有消费的非竞争性和非排他性特征，这种公共性体现在每个人对这种物品的消费都是独立的，并不会因为其他任何人的消费，而减少自身对该种物品的消费。公共物品最初都是以政府专供的形式提供，随着市场经济的发展，这种方式的弊端逐渐显现，并且限制了公共服务水平的提高。随着关于公共物品公共性认知的不断深化，公共性被认为只是决定了公共物品提供过程中政府责任的不可或缺，并非限定了它们只能以政府专供的方式被提供。这就为基础设施建设 PPP 模式创造了可行性的基础。
二、理性经济人假设
理性经济人假设是西方经济学中最基本的假设前提，理性经济人的特点就是自私且完全理性的，是极大的利己主义者，期望以最小的经济代价去换取最大限度的经济利益。这种人在现实中很难存在，只能作为一种理论上的抽象概念，但也不影响他们最求利益最大化的本质。参与 PPP 项目的政府方就不属于理性经济人的范畴，社会资本方就可以被看作是理性经济人，他们参与 PPP 项目的目的与政府是不同的，政府的最终目的是通过建成 PPP 项目，提供完善的服务设施和创造优良的社会效益，所以从政府角度出发，想要把项目建设的多好都不为过。而社会资本则与之相反，社会资本是理性的，它只关心 PPP 项目能给自己带来多大的经济效益，只要项目完工质量能达到移交标准即可，并不会追求项目质量本身的极致性，因为超过移交标准的部分投入会降低社会资本利益的流入。
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第二节 PPP 模式及其特征
一、PPP 模式的发展
PPP 早在二十世纪六七十年代，便伴随着以英美为代表的西方国家新公共管理运动在世界范围内逐步出现。二战以后，由于经济滞胀、财政赤字等问题使得西方各国开始放松政府管制，吸引了各类市场主体进入到公共管理领域。在经历了不断的试错，总结历史经验教训后，九十年代开始各国逐渐形成了现代意义上的 PPP 模式，即在充分强调市场效率的同时，加强政府监管力度的政府与私人部门合作新模式。
我国自十一届三中全会后，随着国家经济的腾飞发展，城市化脚步的大幅迈进，逐渐加深的国际交流合作，利用外来资金解决国内基础设施投资资金缺口已成为必然的选择。经过多年的探索，PPP 模式在中国公用事业领域内的应用空间与客观价值等到了较好的印证。
在我国 PPP 的概念可分为狭义和广义两种。狭义的 PPP 强调使用者付费，项目必须具有一定的收费基础，我国传统的建设——运营——移交项目即为狭义的 PPP项目。广义的 PPP 是指政府与社会资本之间有一种合作关系，可以是使用者付费，也可以是政府付费。从财政部与发改委文件中可以看出，我国目前推行的 PPP 为广义概念上的 PPP。
二、PPP 模式的特征
与传统的投融资模式相比，PPP 模式主要有四个特征：
（一）合作伙伴关系
强调社会资本和政府部门在订立合同的基础上，打破了传统上二者之间领导与被领导的关系，而是建立起平等互信的新型合作关系。在这种新型关系的前提下，通过协商博弈，用成文的条款约定双方的各项权利义务。这种关系的成败取决于政府能否公正的保证社会资本方的权利，这也是 PPP 项目最本质的特征。
（二）风险共担
风险共担的含义就是把整个项目中的风险在政府部门和社会资本之间进行合理的分配，所有的风险都由政府方承担是不合理、不正确的，同样如果把所有的风险都转嫁给社会资本方也是一种极端失衡的分配方法。风险共担的最理想状态就是每项风险都是由所需花费最少且最有能力的一方来承担，但是实践中这种理想状态是很难实现的。
（三）利益共享
利益共享机制要求建立起一种包含有效的激励和约束的社会资本利益调整机制，而不是简单的把项目的利润在政府和社会资本方之间平等的分配，严格控制社会资本方的超额利润，出于考虑到公众与社会资本双方的利益的前提下，保障社会资本取得稳定的收益。
（四）全生命周期的风险管理
前三项特征赋予了社会资本方和政府方参与全生命周期内 PPP 项目风险管理的能力，决定了 PPP 不仅仅是一种融资方式，
