摘要：介绍了公众参与在中国的现状和发展,指出引入污染控制报告会这种新的社区参与形式来实现乡镇工业企业污染控制中的公众参与.从理论上探讨了污染控制报告会激励企业消减污染的机理和优势;并介绍了污染控制报告会的实施程序以及试点研究和体会.
关键词：环境管理；污染控制；公众参与；社区参与
中国在环境管理实施手段上,强调管制手段和经济手段的并重和结合,这在理论上是非常有效的,在实践上却由于原有管制手段的丰富和经济手段的快速增加而显得庞大和复杂[1].实际上,政府、企业和公众在环境管理中扮演着不同的角色,政府通过制定政策、法规,建立激励机制等影响企业和公众的环境行为;企业是污染的主要制造者,同时也为解决环境问题提供经济支持;公众作为环境污染的制造者和受害者,除了自身的环境行为受到管理外,也对政府和企业行为起到了监督作用.这三者间互动的关系推动着环境管理的发展,忽视了企业和公众等利益相关者的作用时,将导致环境管理的低效甚至无效.随着民主呼声的高涨和法制化进程的加速,政府所面临的公众压力越来越大,地区政府与公众的沟通将得到不断强化.研究者越来越清楚地认识到公众参与对传统环境管理体系的补充和完善.作者通过讨论公众参与的基本原理,引入了适合中国国情的社区参与,并对其实际应用进行了介绍.
1．公众参与在中国的特点及发展
公众是环境保护工作的服务对象和最终的评判者,是政府实施全方位环境管理的得力助手和监督者;公众参与是民主集中制精神的具体体现,也是科学和民主决策、实现可持续发展必不可少的一部分.在中国,公众参与无论是在发展程度还是应用形式的丰富和适用性方面,都明显存在不足.
1.1现阶段中国公众参与的特点
1.1.1公众参与环境管理程度不高这一方面是因为公众环境意识水平普遍较低,政府对公众参与引导不足,公众参与权利的法律保障不够;另一方面传统的儒家“中庸之道”思想也使得公民在协商解决环境损害无效时,宁可继续忍受污染,或者对污染者及设备采取暴力手段,而不愿意选择主动参与并寻找司法解决[2]。
1.1.2公众参与的发展对政府依赖性过强在我国的环境事务管理中,政府处于传统的管理者的位置,而企业和公众处于被管理者地位,双方之间常处于不信任和对立状态,企业和公众实施可持续发展的内在动力未能被充分调动.公众对于环境管理习惯采取观望态度,公众参与环境管理主要依赖于政府的扶植和资助,法律中的“结社权”在非政府组织的形成过程中没有得到很好的体现.
1.1.3非政府组织和民间环境保护活动发展缓慢我国大陆地区的环境保护非政府组织绝大多数是官方的、半官方的且科技性较强的环境保护社会团体或各种名目的学会[3].
1.1.4公众参与的法律保障体制不全就公众参与中所必须的“知情权”、“诉讼权”、“监督权”、“索赔权”、“议事权”,以及实体法、程序法中的相应规定而言,中国公众参与制度的法律保障存在不少欠缺,主要表现在立法对公民环境权的确立不足,公民的环境知情权没有得到充分的保障,公众参与的程序不确定,应改善环境立法对于公民环境诉讼权利保障等.
1.1.5乡镇地区公众参与环境管理研究不足
目前关于公众参与环境管理的研究,绝大多数是针对环境管理组织相对完善、传播媒体发达、研究经验丰富的城市地区.中国的乡镇地区往往具有环境保护和发展目标冲突大、公众环境意识差,以及企业污染治理困难大等障碍.此外,由于乡镇企业数量大、布局分散、交通不便,环境管理部门难以监测其污染物排放,所以乡镇地区环境管理网络不全,力量薄弱.为此,许多在城市地区实施的比较成熟的环境管理办法和经验,在很大程度上不适用于乡镇企业污染防治和环境管理.从1995年以后,国家关闭和停产了高污染的15类小企业,这在一定程度上有效控制了乡镇企业环境行为.但是,从长远来看,仍需要创造出一种新的环境管理机制和管理模式,需要借助乡镇地区公众的力量对污染源进行有效的监督和管理,采用适合于乡镇地区污染控制的公众参与方式对现有的环境管理模式进行补充和完善.
1.2中国公众参与的主要形式
公众参与的形式一般包括间接参与和直接参与.在我国主要采取直接参与的形式,直接监督、舆论监督和信息公开、环境信访、参与政府组织、非政府组织以及环境诉讼等[4].但是从我国公众参与的特点可见,上述各类形式在现阶段尚缺乏充分发展的客观条件,并且不能保证有效的结果输出.因此,有必要寻求一种合理可行的方式,能够更充分地促进公众参与环境管理,同时具有可操作性和实用性.
政策研究表明,污染控制过程中,政府、市场和社区3方对约束和促进企业环境行为起到了不可替代的作用.社区参与在污染控制三角模式的应用中,已经显现出不可或缺的作用[5,6].社区参与是近年来快速兴起的一个公众参与新形式.研究发现,社区参与非常适合于中国经济欠发达地区和乡镇地区的公众参与,同时也可以达到环境教育和培育非政府组织的多重目的.
2．社区参与的内涵及发展
2.1社区的概念
社区的概念首先由德国社会学家滕尼斯提出[7].由于研究角度和研究对象的不同,对社区的定义也有所不同.此处可将社区的概念定义为以一定的地理区域为基础,有一定的人口聚集度和经济结构,遵守一定的规范和习俗,具有共同的社会利益、文化制度和心理特征的社会群体[8].社区是社会的一种基本构成单位,其中的社会生活和社会联系具有直观性、直接性和具体性等特点,是人类社会活动高度聚集的地理地域空间,也是社会成员参与社会生活的基本场所.社区的范围并不确定,随着研究目的需要而变化,可以是居住小区、街道、城市等,也可以是一个村庄、乡、镇等.
2.2社区参与环境管理的有效方式——社区污染控制报告会
社区的基本功能有社会化功能、社会控制功能、社会参与功能等.一个有一定经济发展水平、组织得力的社区,可以利用其内部的复杂关系和结构,通过伦理道德、社会舆论以及社区居民的直接压力等多种渠道对污染者产生强大的影响力,并充分发挥社会环境准则制约作用.
社区参与环境管理在实际中已经发挥了有效的作用,在发达国家以及亚太地区都有成功的例子,如英国的水环境管理——磋商会议和市民参与,巴基斯坦的生活垃圾与固废管理——社区信息宣传和教育,泰国的自然资源保护——社区激励等[9-11].我国于2000年开始,由世界银行王华博士提出,在江苏省丹阳市和阜宁县开始对社区参与环境管理进行试点,采取的是污染控制报告会这种新形式.
目前对污染控制报告会的研究尚未见文献报道,按照其基本内涵和主要特点,可以把污染控制报告会定义为在原有的行政区划基础上,将一个或几个有相似社会、经济、环境特征的相邻区域组织成社区,组织该社区内的污染者、公众和政府主管部门等利益相关者定期举行面对面会议,就规定时限内需要完成的环境目标在利益相关者间达成协议(如企业就改善环境的措施对公众所做的承诺),并监督协议执行情况,促进污染者改善环境行为、提高政府管理能力、实现公众参与的一种管理手段[12].污染控制报告会最终达成的结果是3方均能接受的关于环境行为和环境管理的协议.此协议无法律约束力,而是通过社区中的社会道德、舆论压力和其他潜在影响(例如企业的信誉、政府主管部门的评价、金融贷款的优先性等)得以执行.其目的是控制社区内污染排放、提高政府的环境工作能力、推进公众在社区环境事务上的参与水平,同时在污染者、公众和政府管理者等利益相关者之间建立有效的信息交流和沟通渠道、增进相互了解并缓解社会冲突.
3．社区污染控制报告会特点
社区污染控制报告会在社会公众参与的基础上举行,由于它的无确定目标性,可以逐步地获得一个较理想的污染水平,避免了一般经济手段中货币化度量环境福利的复杂情况,同时相对于管制手段,其操作费用低、灵活适用、透明度大;公众在与污染者及政府进行协商时,可以考虑整个环境污染变量以及相应的社会福利影响,某些在经济激励手段和管制手段中没有重点考虑的污染因子将在协商中被提及(如恶臭、噪音等);此外,协商不必受时间因素限制,可以照顾到不同层次人群的认知水平和环境意识水平.社区污染控制报告会主要具有以下4个特点.
3.1次优性
在环境管理相对完善、普通措施效果显著的地区,污染控制报告会不能起到明显的效果,原因在于其最主要的产出是利益相关者之间的协议,而不是具有民法约束力的契约与合同,同时不直接涉及双方的经济利益,因此污染控制报告会不能像其他管理手段一样获得某种确定结果(如将污染降低到某种标准之下),而仅仅是在原有环境管理手段基础上的一种补充手段.
3.2灵活性
虽然污染控制报告会对污染企业技术革新刺激小,对不良环境行为约束力较差,但它适用于大多数乡镇地区和经济欠发达地区,可以根据各地不同的实际情况在具体实施过程进行调整,同时可在其他手段无效的情况下对地区环境管理和污染排放提供刺激.虽然没有明确的定量化目标,但在效果上则不断促进企业环境行为的改善以及整体环境质量的维护和提高.
3.3经济性
污染控制报告会组织实施较为简单.在培养出有能力有经验的组织者和参与者后,可纳入到环境保护部门的日常管理中去,当污染控制报告会被普遍接受后,可放权给社区公众自行组织.因此,污染控制报告会节省了组建机构、增加人员、购买装备、开展监测、往来交涉、法律诉讼等大量的组织和管理费用,缓解了环境保护部门的压力,同时也能缓解因污染和其他环境管理问题带来的社会冲突和额外的经济费用.
3.4自适应性
从本质上来说,污染控制报告会也是民主制度发展和信息公开程度提高的具体体现,其社区内协商的基本内涵可以延伸到全部的社区环境事务,在所有成员间促进交流和理解,从而保障社区可持续发展的实现.
4．社区污染控制报告会基本程序
一个完整的社区污染控制报告会包括了宣传、策划、筹备阶段,会议组织实施阶段,会后评议和总
