本文是一篇审计风险论文，本文研究结论如下：（1）我国 PPP 项目运行存在各方职责不明确、政府自我监管不严、产生隐性债务风险、隐性债务审计面临挑战等问题；（2）提出隐性债务风险导向下 PPP 项目审计架构，以遏制隐性债务、防范隐性债务风险、发挥审计评价作用为审计目的，把握各阶段审计重点，确定合理介入时间，采取阶段性跟踪审计的方式，适时进行延伸审计。（3）M 市水环境治理 PPP 项目存在隐性债务风险问题，其实际审计过程与隐性债务风险导向下的 PPP 审计架构进行对比，其审计目的较为明确，但其审计存在一定问题，如未实施阶段性跟踪审计，审计介入时间不及时，未覆盖全部隐性债务风险点，对融资情况未开展延伸审计等。根据存在的问题本文对 M 市审计局 PPP 项目审计提出了改进建议。
第一章 绪论
第一节 研究背景与研究意义
一、研究背景
近年来，我国政府在全国各地大力推广政府与社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称 PPP 模式），PPP 项目通常由社会资本承担设计、运营、维护工作，充分利用私人资源，更好的满足公共需求。2014 年，国家财政部发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》。同年，国家发展与改革委员会下发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。2015 年，国家发展与改革委员会又颁布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》并推出多个示范项目鼓励社会资本参与建设运营。
目前中国已成为全球规模最大、最具影响力的 PPP 市场，根据财政部政府与社会资本合作中心数据，截至 2018 年 12 月末，管理库项目累计 8,654 个、投资额 13.2 万亿元，管理库累计落地项目数 4,691 个、投资额 7.2 万亿元，落地率 54.2%。PPP 模式对平滑政府债务、提高基础设施供给的质量和效率具有战略意义，已经成为深化投融资体制改革、鼓励和引导民间投资、加强基础设施建设的重要推手。但在 PPP 实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把 PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营等泛化异化问题形成了政府隐性债务风险，政府应高度警惕并要切实加以解决。2017 年中央经济工作会议明确防范化解重大风险的重点是金融风险，2018 年中央经济工作会议进一步指出，稳妥处理地方政府债务风险。2018 年 12 月全国财政工作会议强调继续打好三大攻坚战，严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。
国家审计作为国家的经济社会运营的“免疫系统”，有责任对 PPP 项目异化泛化所引发的风险运用审计手段进行控制和防范。浙江省审计厅厅长在《中国审计报》中指出，我国经济已转向高质量发展阶段这一重大判断是新时代我们谋划和推进各项工作的新坐标。服务高质量发展既是国家审计发挥在党和国家监督体系中重要作用的政治担当，也是国家审计适应新时代新要求的现实需要。适应新时代，国家审计要聚焦“三大攻坚战”，其中第一大攻坚战就是要围绕守住不发生系统性风险的底线，深化重大风险领域审计。具体来说，就是审计要以敏锐的视角最先感受风险，密切关注财政、金融、政府性债务等领域存在的薄弱环节，揭示风险隐患；关注 PPP 项目等可能存在政府变相融资的领域，推动相关风险及时提示、有序释放、稳妥化解，守住不发生系统性金融风险的底线。由此可见，完善 PPP 项目政府审计对于我国经济高质量发展具有不可忽视的重要意义。因此，本文基于审计机关的视角，建立隐性债务风险导向下的审计架构，并通过案例分析 M 市审计局审计实践的不足提出改进建议，最后提出完善隐性债务风险导向下 PPP 项目审计的实施意见。
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第二节 研究内容和创新点
一、研究内容 本文一共分为六章：
第一章，绪论。该章节主要包括研究背景、研究意义以及本文的研究内容，同时指出本文可能的创新点。
第二章，理论基础与文献综述。本章节首先对本文相关概念进行界定，其次阐述了论文中涉及到的委托代理理论和受托责任观、免疫系统理论等相关理论，以此作为研究的理论基础。文献综述包括研究现状和文献评价，研究现状中包括国内外对 PPP项目内涵、特点、隐性债务风险和监管的研究，以及 PPP 项目审计必要性、审计方法和审计重点的研究情况，通过梳理与总结找出本文研究方向。
第三章，PPP 项目特点及我国 PPP 项目隐性债务风险问题概述。本章节通过与传统政府投资项目比较得出 PPP 项目的特点，分析了我国 PPP 项目隐性债务风险形成原因、形成路径以及给政府 PPP 项目审计带来的挑战。
第四章，隐性债务风险导向的 PPP 项目审计架构。本章节整理了隐性债务风险导向下的 PPP 项目审计标准，对隐性债务风险点进行识别，确定了审计目标，从而提出审计重点、审计方式，构建了隐性债务风险导向下的 PPP 项目审计架构。
第五章，M 市水环境治理 PPP 项目审计案例分析。本章先介绍了 M 市水环境治理PPP 项目的基本情况包括项目背景、运作方式、交易结构。然后对 M 市水环境治理 PPP项目隐性债务风险和该项目审计情况进行了分析。指出了隐性债务风险导向下的 M 市水环境治理 PPP 项目审计存在的问题及改进建议。
第六章，结论及建议。本章节将本文的主要研究成果进行提炼和归纳，提出隐性债务风险导向下 PPP 项目审计实施建议，并指出了研究的局限性。
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第二章 概念界定、理论基础与文献综述
第一节 相关概念界定
一、政府隐性债务
（一）政府债务的分类
目前学术界普遍认可的政府债务分类方式为经济学家 Hana Polackova Brixi 提出的地方政府负债矩阵，她根据法律责任和发生的可能性将政府债务划分为四种。从法律责任角度，分为显性债务和隐性债务，若存在合同责任则属于政府显性债务，而出于政治和道义压力承担的救助义务则属于隐性债务。从发生的可能性角度则分为直接和或有债务，直接债务是政府必须承担的偿还义务，而或有债务则取决于不确定的事项。
（二）我国政府隐性债务
从我国政府债务发展历程看，隐性债务是 2015 年实施新预算法以后，在“政府性债务”概念之后延伸发展的。2013 年审计署提出“政府性债务”，新预算法实施后，地方政府唯一举债途径就是发行地方政府债券，且不得违规担保。政府债务认定实现清晰化、法定化，监管对象从政府性债务过渡到地方政府债券，新增的政府债券信息和存量债务在地方债管理系统里可以查到，所以属于显性债务。那么政府显性债务以外的其他没计入系统中的债务，形成了隐性债务。
根据最近中共中央、国务院《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27 号）和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46 号）的文件表述，隐性债务是指在地方政府法定限额或发行形式之外，直接或承诺以财政资金偿还的，或违法提供担保的债务。
PPP 模式下，隐性债务产生途径更多、成因更加复杂，2018 年财政部向各省财政部门发出的《关于规范政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》中明确，规范的 PPP 项目中形成的中长期财政支出不属于政府隐性债务。因此本文结合政策文件和文献，将 PPP 项目中因违规举债变相融资和政府兜底救助形成的需要财政资金进行偿还的债务界定为 PPP 项目隐性债务。
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第二节 理论基础
一、委托代理理论和受托责任理论
委托代理理论认为，委托代理关系是随着社会生产力规模化大发展而产生的。精细化分工使得企业的所有者由于能力精力的局限难以管理公司，同时精细化的分工也催生出了一批具有专业知识的职业经理人，更好的行使被委托权利经营公司。由于委托人追求的是自身财富最大化而代理人追求自身工资津贴和闲暇时间的最大化，若缺乏有效的制度安排将会导致委托人利益受损。在受托责任观下，委托人将经营管理权委托给受托人，受托人将承担对应的责任就是受托责任。PPP 项目审计源于委托代理和受托责任观。
PPP 项目中的委托代理关系具体可以分为四个层面。第一层，公众将决策权委托于人民代表大会；第二层，人民代表大会将政府投资决策权委托于投资主管部门，资金占有权委托给了财政部门等；第三层，政府和社会资本合作，共同将项目委托给项目公司；最后一层，项目公司委托其他单位进行项目的设计、施工、运营。前两层委托代理关系属于法定委托，公众将提供公共产品和服务的责任，以及管理使用公共资源的权利委托给了政府，公共受托责任随之产生；后两层委托属于合同委托，私人部门通过项目合同被引入其中。由于私人部门对于提供公共服务没有法定的义务，公共受托责任并未在后两层委托代理关系中发生转移，政府仍然是提供公共产品和服务的第一责任人。与此同时，在 PPP 项目中项目公司和社会资本作为受托方，需要通过审计监督反映其受托责任履行情况；政府作为社会公众的受托人，审计需要对政府受托责任的履行进行监督和评价，并且向社会公众公告。
二、免疫系统理论
我国前审计署审计长刘家义曾在工作会议上指出，政府审计是国家政治制度不可缺少的组成部分，是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。PPP 项目作为经济社会中公共产品的重要提供渠道与风险隐患的潜在来源，政府审计需发挥审计功能，从审计视角强化 PPP 项目政府债务风险管理体系，防范和化解 PPP 项目中的政府债务风险。“免疫系统”指出政府审计应当具有揭露、预防、抵御三个功能，这三个
