城市总体发展战略规划的前前后后:关于广州战略规划的提出与思考

城市总体发展战略规划的前前后后:关于广州战略规划的提出与思考

【摘要】回顾了广州市近20年来城市总体规划编制的情况,分析了广州市城市总体规划编制中存在的问题。以广州城市总体发展战略规划的工作组织、主要特点为基本视点,在综合考察中国几个大城市开展战略规划的前前后后的基础上,对战略规划的工作内容与重点、战略规划与城市总体规划等现行法定层次规划的关系,以及城市与区域的协调发展等问题进行了深层次的思考,以期对中国城市规划制度的改革和体制的创新有所启示。

【关键词】城市;战略规划;总体规划;广州市

STRATEGIC PLANNING: WHYWE NEED IT ? A PRACTICE INGUANGZHOU AND SOME IMPLI2CATIONS TO REFORMING CHI2NESE PLANNING

ABSTRACT: This paper analyzesthe problems existing in the draft2ing and approval of master plan forcities , based on a survey and a his2toric review of Guangzhou. Theauthors try to find out some solu2tions to these problems and to thereform and updating of the Chineseplanning system.http://www.51lunwen.org/master_degree.html For this pur2pose , Discussion is given to thenewly emergent strategic plan2ning , especially to its content andimportance , to the relationship be2tween urban master plan and statu2tory hierarchy planning , as well asthe coordinated development be2tween cities and regions in terms ofstrategic planning.

KEYWORDS : strategic planning ;master plan ; Guangzhou

广州市前一轮城市总体规划是在1979年组织编制的, 1981年上报, 1984年9月18日获得国务院的批复,这是广州市第14个城市总体规划方案,也是建国以来广州市唯一经国务院批复、具有法律地位的城市总体规划。随着我国改革开放不断深入,特别是在“六五”“七五”期间,广州城市总体规划不仅指导了城市空间有序发展,还促进了经济社会快速增长和各行各业协调发展。无论是广州新区发展与旧城改造、城市土地有偿使用推进城市建设,还是广州经济技术开发区的规划建设、天河体育中心六运会场馆建设、广州火车东站建设,甚至到近几年的城市环境综合治理“一年一小变、三年一中变”所取得的巨大成就,无不是在城市总体规划指导下城市建设所取得的显著成绩。通过城市总体规划的编制与实施,城市规划的权威形象也得以树立。

这一轮城市总体规划期限是1980 - 2000年。由于国家的改革与开放带来了超过预期的高速度的经济增长,到了1989年,广州几乎把2000年前的城市总体规划所确定的作为经济社会发展载体的城市空间发展规模基本实施完成,为此,根据我国城市规划法的要求,广州市政府组织对第14轮城市总体规划进行调整。原本为了减化审批程序,这次“修编”想定名为“调整、充实、深化和提高”,后来请示了建设部规划司,认为广州城市总体规划的调整牵涉到对城市规模、城市布局的调整,应该属于“修编”,由此,广州组织了规划局和规划院的骨干队伍展开了第十五轮城市总体规划方案的编制工作。

本轮总体规划历时3年于1992年完成初稿,并经广州市政府和人大审议,后又几易其稿,于1996年初上报省政府,同年10月上报国务院审批。广州市这一轮总体规划修编可以认为是广州自开展总体规划工作以来水准最高、内容最全的一次对城市总体规划编制的探索,主要有以下几个方面的特点:

(1)组织得当。组织了规划管理人员中的骨干参与编制,因为他们对前一轮的规划在实施管理过程中有何问题最了解、最清楚,在新一轮规划中可以努力去克服,去解决。

(2)技术先进。在城市空间发展方面,我们应用了萨伦巴教授的门槛理论进行了种种空间发展门槛分析,并应用了当时最新的GIS系统和计算机技术。

(3)内容全面、细致。结合经济社会发展需求制定了36个专项规划,在市场经济下各种行业各种门类的空间发展均能得到规划的引导和控制,并将其纳入法制的轨道。

(4)方便管理实施。对总体规划的文本进行条目化、法律化,规划管理有章可循。

由于广州行政区划的调整,该规划至今国务院尚未批复。帮写硕士论文城市总体规划编制与审批耗时巨大,且困难重重,原因有多种,我们归纳起来大致有以下四个方面:

(1)社会主义市场经济的发展,城市总体规划如何适应这种发展需求,还需要进一步探讨。因为城市总体规划一经国务院批复就具有法律地位,为了保持规划的权威性和它应有的法律地位,一般又不能随意改动。回顾1989年广州修编总体规划至今已10多年时间,这段时间经济社会发展形势变化如此之大,发展速度如此之快确实很难预测。“修编”怎能适应。例如, 1992年小平同志南巡全国经济兴起发展高潮,广东提出赶超亚洲四小龙,广州15年广东20年基本实现现代化。到了1996年我国又提出治理整顿, 1998年又提出“扩大内需,拉动经济发展”,中间还有亚洲金融风暴对我国的影响等等。另外还有城市功能和空间发展上的创新问题,如市场经济发展需要的“物流中心”、“信息中心”,科教兴国需要的“大学城”、“科学城”等等,这些1989年编制时连概念都没有,总体规划又如何能超前预知、综合纳入呢?

(2)修编城市总体规划的工作量实在太大,从规划大纲开始,到几十个专项规划的调研、收集资料、分析编制、专家论证,到定稿制作,特别是特大城市,一般需用三、五年时间,然后层层上报。有些城市的总体规划一经批准即又离城市经济社会发展的实际有一定的差距,不得不作适当调整,这不能怪城市政府随意性太大,有些确实出于经济社会发展新的变化需要。而这种需要如果导致重新调整总体规划再重新报批其工作量和时耗是可想而知的,尤其是涉及城市功能布局、发展规模和空间发展方向等方面的变化,总体规划又如何能做到适时、准确呢?

(3)城市总体规划审批程序复杂,诸多专业管理部门意见又难以协调。如广州铁路枢纽,由于京广线受到城市发展的制约,总体规划提出外抛线方案,铁路部门就有不同意见;又如广州城市用地规模的扩大,土地部门不同意;广州北部是水源保护区,环保部门提出不适合发展;白云机场搬迁土地权属有争议,有部门提出应补偿   等等。将这些意见反馈给城市政府,地方政府又有多少能力、采用何种机制去协调解决呢?

(4)如何在城市总体规划中加强区域的协调发展,在区域发展中充分发挥广州中心城市的作用。根据《城市规划法》,在规划区范围内、在市域城镇体系规划的指导下去编制城市总体规划,把城市的发展囿于行政辖区,既不能满足中心城市自身发展的需要,更不能发挥中心城市对区域发展的促进作用。如这一轮广州总体规划所确定的广州新沙港区位于东莞市,广州的南部水源位于顺德市,东部水源位于增城市,广州的能源基地在番禺市,广州的环城高速公路西环要穿越南海市,广州市的发展受到行政辖区的严重制约。广州要发挥中心城市的作用必须从珠江三角洲经济区、从华南地区的角度去考虑区域的综合协调发展。但城市总体规划如何才能将区域协调发展思想加以贯彻并得以推行呢?由于受到行政辖区的严重制约,广州总体规划第15轮方案空间发展造成北部水源保护区被迫开发,北部蜂腰地段城市交通又难以解决等不合理现象。市政府正式提出撤市改区的建议得到了省委省政府和国家民政部的高度重视和批准,在空间上为广州的发展松了绑。为了更好地集思广益,为了从更大区域范围去考虑广州长远的发展,更好地发挥广州中心城市对区域的幅射与带动作用,市政府邀请了国内五家规划设计研究单位清华大学、同济大学、中山大学、中国城市规划设计研究院和广州市城市规划勘测设计研究院,对广州的城市空间发展开展了战略规划研究。在归纳吸收五份研究成果并认真听取全国专家评审意见的基础上,最后由广州市城市规划局综合编制了广州城市总体发展战略规划。广州城市总体发展战略规划完成后,报经广州市委市政府批准。遵照我国现行的城市规划编制办法,“战略规划”是没有法律地位的,也就是说它不是法定层次的规划,但城市规划专家们却抱着开拓创新精神对战略规划的积极探索给予了充分的肯定。

为使战略规划能与现行法定层次规划有机衔接,我们的后续工作就从以下几个方面开展:

(1)主动抓紧向上级规划主管部门汇报,希望得到上级领导的理解和支持。广州是珠江三角洲的中心城市,战略地位重要,经济社会发展迅速,广州的空间发展一直受到周边城市的极大关注。如要等待广州城市总体规划重新编制审批下来才动手实施,将会错过我国经济腾飞的关键期。为此,一方面我们抓紧向上级主管部门加强联系和汇报,另一方面我们回过头来按城市总体规划的编制办法抓紧“总体规划大纲”的重新编制,现在已基本完成,将抓紧依法上报。

(2)广州空间发展“南拓、北优、东进、西联”的战略亟待推进。作为“南拓”的主导方向,番禺区的城市总体规划我们首先进行编制。同时,我