绪 论
（一）研究背景与研究意义
明治时期（1868－1912）是日本发生剧变的一个时期，日本从一个封闭的封建晚期社会转型成为一个日益整合到了世界政治与经济体系里的资本主义国家。1889 年《大日本帝国宪法》的颁布，标志着日本正式创设了资本主义君主立宪制度，国家运行都要以宪法为基准。以明治宪法的正式实施为标界点，明治时期可以分为明治前期（1868-1889）与明治后期（1890-1912）两个时期，明治前期是资本主义制度的建立阶段，明治后期是资本主义制度的发展阶段，同时也是历经检验的阶段。日本的军费政策，在明治前期就不同于明治后期，在甲午战争时期就不同于日俄战争时期，每一次战争都给日本的军费政策带来很多新的内容。1890 至 1912 年日本军费政策的调整，与其同时期的经济条件、财政制度、军事战略等方面密切相关。军费是国家用于军事方面的经费。马克思与恩格斯在著作中指出，军费即属于“军事支出经费”又属于“军事准备经费”，故应将军费分为属于“战争的费用”以及作为“常备军的费用”。[1]军费本身既包括平时供养军队的费用，也包括战时用于战争的费用，它是国家军事战略的抽象化，即国家军事战略往往体现在该国军费的数量、结构和投向等方面。在现代的军事、政治和经济著作中，一般把军事支出分为两类：直接军事支出和间接军事支出。直接军事支出，是指有关陆、海、空军的武器配备、装备和给养的支出。直接军事支出又可分为两类：一是作战部队和行政机关的人员给养开支，这部分支出基本上决定于人员的数额；二是军队的武器、弹药及其他装备的供应开支以及军事工程开支。由于军事和政治上的原因，各国也会掩盖直接军事支出的数额，把一部分直接军事支出隐藏在预算的“民用”支出项目中，[2]被掩盖的军事支岀有军事工程开支、军事工业建设开支、军事性的科学硏究工作开支等。间接军事支岀，是指包括国内外战争公债还本付息支出、退伍军人及其家属的恤金和辅助金支出、以及其他许多与过去各次战争的善后工作和准备新战争的活动有关的支出。在战争时期，由于国家支出的数额极其庞大，通常的预算收入（主要是税收收入），已不足以弥补不断增加的军费支出，因此就产生预算赤字，并靠发行公债和与之密切关联的发行纸币来弥补。
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（二）研究现状
国内学者对日本军费政策的研究，其研究方向较为分散，没有对军费政策进行专项的论著，其研究成果主要附属于日本历史研究的相关论著之中，从军事发展、国家制度、财政收支、财政政策等角度，说明了有关军费政策的历史背景、财政关系、政策运行等问题。军事发展角度，主要是对日本的军国主义发展和日本的军事力量建设进行了研究，其研究成果包括了军费开支的部分内容。唐若玲的《简论日本军国主义的形成》、汤重南的《浅谈近代日本的国体——军事封建帝国主义》两部著述中分析了日本的政治变革、军事发展、教育制度、社会思想，详细解析了日本军国主义的膨胀的根源。宋德玲的《日本海军近代化》、沈中琦的《日本近代军队的建立》两部著述解析了日本军队创立和军备建设的发展过程，指出了军费的促进作用。上述著述，均指出日本投入了过度的资金用于军事力量建设，刺激了军国主义的发轫。国家制度角度，主要是对日本的财政制度进行了大量的研究，其部分研究成果涉及到了有关军费预算制度的内容。冯玮的《日本经济制度的历史变迁》，详细的研究了日本从江户时期到平成时期的财政制度变迁，对理解明治时期日本军费预算制度的确立具有重要的参考价值，但是其有关日本的战时财政制度，并未进行详细的解析。雷鸣的《日本战时统制经济研究》，以国内环境和国际环境两个方面解析了日本的战时经济制度的交互作用。研究指出，战前经济制度是战时统制经济制度的基础，战时统制经济有利于管控经济不利于发展经济。蔡增佳的《中央银行制度与货币政策的形成——日本与德国之比较》，通过对比日本与德国的中央银行制度，指出日本的中央银行政治独立性较低。研究指出，日本的中央银行对军费筹措有着重要作用，且影响了军费收支的货币形式。上述著述，均指出军费支出对制度设计的影响，但并未系统阐述军费预算制度。财政收支角度，主要是对日本各时期的政府年度财政预算进行了研究，关于明治时期的财政收支则有一定的阐述。张东刚的《战前日本政府消费支出变动的宏观分析》，利用财政数据计算了各个时期日本的消费支出指数，详细解析了军费占政府消费支出的比例。研究指出，日本政府过度的扩张军备、增加军费导致日本的政府消费支出持续增加，严重影响了生产性消费。湛贵成的《明治政府建立初期的财政困难与对策》，详细解析了明治政府建立初期这一特殊阶段的财政收支情况。明治初期，迫于战争压力导致明治政府财政赤字庞大，为了平衡财政收支，明治政府被迫采取多项紧急财政对策。研究指出，明治政府成功的稳定了财政收支，不仅保证了明治政府取得内战的胜利，而且促使明治政府决心建立完备的财政制度。上述著作，提及了军费支出对财政支出的影响，但没能详细阐明军费收支与财政收支的关系。
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一、明治后期调整军费政策的历史背景
为了规范国防力量发展，维护军队财经秩序，提高战时经济承载力，促进军队战斗力建设，日本根据《明治宪法》，调整了军费政策的法律体系，确立了军费政策的预算制度，规定了军费政策的经理机构。明治政府采取上述措施，是基于历史、现实和发展的需要，与明治初期的历史背景有着密切联系。
（一）明治初期军费筹措的无序
明治政府成立伊始就处于战时状态，最主要的财政压力就是筹措倒幕战争所需的军费。明治政府成立后的第一年，年度财政收入为 366.4 万日元，军费支出为 451.1 万日元，军费支出是财政收入的 1.23 倍。此外，这一年度明治政府的总财政支出为 3050 万日元，总财政支出达财政收入的 8.3 倍。[1]财政收支严重失衡，军费支出数额巨大，这给明治政府带来了严重的财政赤字。据统计，整个戊辰战争持续时间为 18 个月，军费开支为 889.6 万日元。明治政府为了筹措军费，先后采取了多项财政措施。明治政府设立了金谷出纳，作为解决政府赤字的财政机构；随后设立了大藏省等财政部门，用于处理政府的财务。[2]为了缓解财政压力，明治政府首先选择了捐款财政筹集军费，政府号召治下豪商捐款。戊辰战争期间的鸟羽伏见战役的军费，就是小野、三井、岛田等豪商捐献的 3.8 万两白银。[3]整个戊辰战争期间，明治政府总计筹措了 15.7 万日元的捐款，事实证明捐款财政无法解决财政赤字，军费开支仍存在巨大缺口。为了弥补捐款财政的不足，明治政府设立了会计基金制度。明治初期的会计基金制度是以公债制度为蓝本，政府以租税为担保向各地举债以筹措军费。明治政府采取了天皇名义、政策补贴、官员劝募等一系列措施销售会计基金，戊辰战争期间筹措了 464.9 万日元。[4]然而，会计基金制度仍然无法彻底满足军费开支，明治政府只好选择超发货币的方式补充军费。1868 年 5 月，明治政府正式印制了太政官札，将这一货币投入到流通市场；太政官札实际发行 4800 万两，其中 3000 万两用于填补财政赤字[5]。
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（二）近代财政制度确立的影响
明治维新是日本近代史上一次决定国家前途和命运的大变革，它不仅使日本在政治上完成了从封建割据向中央集权的转变，而且使日本在经济上实现了从封建地主经济向以国家为主导的资本主义经济发展的转变。在这样重大的变革当中，日本的财政无论是就形式而言，还是就内容而言，都发生了根本的变化，日本近代财政制度正是在这种情况下建立起来的，近代财政制度为明治后期的军费政策带来了坚实的基础。1875 年，日本政府废除了实物地租，正式推行了财政货币化。1881 年，日本政府正式公布了会计法。1880 年，日本政府废除了大藏省检察局，设立了独立的会计检察院。1881 年日本正式推出了《会计法》与《会计检察院章程》，上述法律包含了从预算编制到决算结束的一系列制度。为了配合上述法律的施行，日本政府于 1884 年制订了《年度收支预算条规》，该条规规定了编制预算的基本准则以及财务支出的基本方法。这些在财政制度立法之前出现的预算会计制度，体现了日本政府实行财务行政一体化的国家行政要求，以及“财政公开”这一资本主义财政化的根本要求。[4]此外，日本为实现财政货币化所要求的财政一体化和权力一体化，还决定将各官厅分散的会计事务统一到大藏省。这一系列章程、法规的相继制定，逐步成为日本国家财政的基本法规，标志着日本国家财政制度得到进一步完善。1889 年，日本正式颁布了《明治宪法》，其中宪法第六章（会计专章）为制订了有关财政的基本原则。其中较为重要的有：（1）财政上的立法权属于天皇，但必须有议会表示协赞。（2）开征新税及变更税率必须依据法律规定，国债的发行必须由议会确认并加以协调。（3）国家年度的岁出岁入必须以预算形式经议会通过，超出预算或预算外支出须经议会认可。（4）国家年度的岁出岁入决算必须由会计检察院审核、确定，然后政府将决算书和检查报告共同提交议会审议，会计检察院的组织和职权由法律确定。明治宪法还制订了财政审议与运用上的行政优先权，该项权力在实际施行中赋予了政府财政处理的灵活性也制约了有关议会审议权。[1]其中较为主要的有：（1）对于紧急的需要，可由政府根据国内外形势，在无法召开议会的情况下进行必要的财政处理，等到下次的议上求得追认。（2）预算在议会上未被通过，预算暂时不能成立时，政府可按上年预算执行。（3）为补充预算的不足，必须设置应付在预算外或超出预算数额之外的必要费用的预备费，政府可任意使用预备费。这种预备费的支出，可在日后求得议会的承认。（4）如果国库出现结余款项，政府可作为发行公债的资金来源。
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三、明治后期日本军费政策
