本文是一篇经济与行政管理论文，笔者通过以A县、M经济开发区为例研究公共管理视角下毗邻的行政区与功能区之间的横向合作关系，进一步丰富了公共管理学中毗邻区域横向合作关系内容，对其他毗邻的行政区与功能区之间横向合作研究提供参考，对功能区管理体制机制混乱、职能定位不清晰、与行政区关系不畅等问题进行了建设性回应。
1绪论
1.1选题背景与研究意义
1.1.1选题背景
长期以来，我国一直以行政区作为组织经济发展的单元，就是因为行政区有明确的行政区划，一般不轻易调整。但是，改革开放后，我国出现以深圳蛇口工业区为代表的功能区，突破以传统行政区治理的模式，成为国家治理体系的重要组成部分。比起过去较长时期统一规范、单一稳定的行政区，功能区展现出与传统行政区明显不同、前所未有的发展活力，因此在改革开放后短短几十年内得到广泛设立，继续承担起不同层级的发展探索责任。党的十八大以来，党中央提出“实现国家治理体系和治理能力的现代化”，这就涉及治理体系、治理能力、治理方式的现代化，也意味着我国的治理体系将朝着更符合现代化的标准去调整和完善。
根据民政部最新公开资料《2021年民政事业发展统计公报》显示，全国共有地市级行政区划单位333个，县级行政区划单位2843个。根据国家发展改革委等六部门修订的《中国开发区审核公告目录（2018年版）》显示，全国共有开发区2543家（其中，国家级开发区552家、省级开发区1991家），这意味着，功能区的数量占比达到行政区数量的八成，但行政区数量基本保持不变，开发区数量还在逐年设立增加，因此县级以上行政区与功能区的数量将会基本持平，甚至超过行政区的数量。对于贵州省来说，地市级行政区划单位9个，县级行政区划单位88个，目前有国家级开发区9家，省级开发区70家，数量占比比全国还高。
功能区作为对传统行政区的突破而产生，给省级、地市级等不同层级经济发展带来新的“增长极”，但发展至今也存在不少问题，如类型多样、数量过多带来的统筹管理问题？土地红利渐失所必须面对的转型升级问题？行政化是否为功能区发展的必然选择问题？承接相当数量的行政管理事务但不具备行政主体资格问题？与毗邻区域内产业同质化、低端化导致的恶性竞争问题？以及功能区的发展对毗邻行政区具有怎样的意义，如何构建有助于毗邻功能区与行政区协同发展、融合发展的模式与体制机制，成为摆在我们面前的一个重大课题。
1.2文献综述
1.2.1国外相关研究综述
国外行政区的研究，如沃尔特·E.弗克默尔（2016）撰写的《美国政府》，查德·西蒙的《政府间关系》等，主要描述了国家与各州政府之间的关系，大多都是常见的府际纵向关系研究。保罗·R．多麦尔（1997）在其著作《政府间关系》中提出了不一样的研究观念，指出纵向的政府间关系是有层级区别的，横向的政府间关系可以被看作是由地位对等的地方当局形成的，他们由竞争和协商的动力所驱动，要加强政府间的合作与发展除了研究纵向关系外，还需加强横向关系的研究，所以研究两者关系至关重要。罗伯特·S.克拉夫丘克（2002）指出中央政府与联邦政府之间、各联邦成员政府之间应加强横向合作，并提出了横向合作的法律依据。戴维·卡梅伦（2002）也提出了不一样的思路，认为过去的研究很多还停留在传统的区域界限划分上，是单一的研究，没有采取同时用两种方式方法研究来进行利弊分析，加强治理的可能性。艾伦·罗森鲍姆（2011）在《分权与地方治理》中指出地方政府间应建立合作伙伴关系，以便于更好应对发展中遇到的普遍性问题。
国外功能区的研究，如克雷·罗伯特·富勒（2012）从维护政权稳定的角度阐释了经济特区的角色、定义以及运行模式，并通过建立有关数据模型来观察经济特区与政权稳定性之间的关系。洛塔·莫伯格（2015）应用政治经济学相关理论尝试对经济特区作出解释，研究认为在合适的制度背景下，经济特区通常会促进经济不断增长，在不合适的制度背景下，可能会导致资源匮乏、分配不均衡或权力寻租等，无论何种类型的经济特区都必须要解决激励问题。博瑞特·克莱恩（2018）以中国为分析对象，认为经济特区的建立和成功带来了中国沿海地区的繁荣，但也造成了中西部地区与东部地区经济差距的不断扩大，要想缩小区域差距，可以增强经济特区的辐射力和影响力，或者在全国不同地区设立新的经济特区以刺激投资。马修·格兰特（2020）系统分析了美国的经济特区，指出其本质主要是靠进出口贸易和关税政策上的分层和区别对待所形成。
2核心概念与理论基础
2.1核心概念
2.1.1行政区
行政区是指国家为了行政管理方便，充分考虑整个国土空间范围内地理条件和差异性因素、人口构成和民族构成分布、历史文化传统、经济要素联系等进行划分为若干层次、大小不同的区域，并在各个区域按照法律规定设置相应的行政机关，以便依法履职、处理政务，这样的区域简称为行政区。行政区其存在形式通常是纵向的层级划分和横向的区域划分。
自古以来，行政区就是国家治理体系的核心构成，在我国长达五千年的历史中，行政区划一般认为是从西周才开始计算，因为这个时候才算建立了真正意义上的国家，不管是通过分封还是其他形式，达到了通过层级化的形式对管辖范围内的疆域进行统治的目的。西周至秦朝统一期间，逐渐形成了“以郡统县”这样一种纵向统治制度。秦朝建立统一的中央集权国家后，便正式确立了郡县制，郡与县在那个时期成为中国最核心、最重要的治理单元，从此历朝历代均以此为蓝本对行政层级加以调整和完善。西汉时期成立州部，主要用于监察郡，并向朝廷汇报各郡情况，没有实际意义上的州郡县三级，直至东汉，州正式成为一级行政区划，变成了州郡县制，隋朝统一南北方后，又废州郡县三级为州郡两级，唐朝名义上实行道州县三级制，但道也是只起监察作用，类似于西汉时期的州，至元以后纵向层级已经达到五级、六级之多，明朝时省府州县四级制与省州县三级制并存，清朝基本沿袭明朝行政区划，只是取消了省府州县四级制。可以说，以郡县制为核心的行政区划最大程度地维系了农耕社会的农业生产活动，也是农耕社会下维持国家统一与安定、保障经济社会持续发展最有效的统治模式，更是生于中国、长于中国的最初治理逻辑。
2.2理论基础
2.2.1政府角色理论
在探究行政区与功能区也就是政府、管委会之间的关系时，最重要的是要理解它们之间所承担的职能、扮演的角色。很多人认为，他们承担的职能很多，但归结起来，他们承担的角色和职能基本就是三种：政治统治、经济管理以及社会事务。政治统治职能实际上就是指在经济上最强大、占据绝对优势的阶段，最强大的政治势力为了维护稳定，通过权力的强力支配和控制，达到维护政权的稳定性、统治的合法性和社会的有序性。经济管理职能实际上就是政府对有关经济活动管理的过程，主要是作为经济的组织者和引导者，通过众多的政府组成部门来发展地方经济、富裕群众，同时维护经济发展秩序，尤其是打击哄抬物价、垄断等违法破坏市场秩序的行为。社会事务职能实际上是一种保障职能，主要是为社会提供公共物品和公共服务，因为我们的政府是服务型政府，是以服务民众的价值理念为指导的政府，尤其是在发展科教文卫事业、修建基础设施、治理环境污染、保障和改善民生、打击违法犯罪等没有收益的事情上体现的管理。但是其他任务基本是相通的，尤其是在维护党中央的权威和集中统一领导方面，坚决服从党中央，因为没有政治统治，就不能起到政府这个重要角色作用，经济职能和社会职能也无从谈起。在经济职能和社会管理职能方面，地方政府必须一手抓经济发展，一手抓社会大局和谐稳定。
本文研究毗邻的A县与M经济开发区，一个是县级人民政府，一个是经济开发区管委会（经济开发区管委会也是上级政府派出的管理机构），两者都具有政府属性，所以两者在管辖或服务所在区域时，必然会围绕发挥政府角色，努力寻求自身利益最大化，实现各自区域经济社会的快速发展。
3 毗邻的A县与M经济开发区目前发展现状 .......................... 21
3.1 机构设置基本情况 ................................ 21
3.2 建设布局基本情况 ...................................... 23
3.3 探索开展合作情况 ............................... 24
4 毗邻的A县与M经济开发区横向合作关系存在问题及原因分析..............27
4.1 调查问卷的设计发放回收 .............................. 27
4.2 存在问题 ....................................... 27
5 毗邻的A县与M经济开发区横向合作关系对策建议 .................... 37
5.1 厘清行政权力责任 .............................. 37
5.1.1 推进系统分工 .................................. 37
5.1.2 管好交叉领域 ............................ 37
5毗邻的A县与M经济开发区横向合作关系对策建议
5.1厘清行政权力责任
为推动A县、M经济开发区实现“一盘棋”布局和融合发展，解决A县与M经济开发区在管理方面存在的争端和问题，要将涉及双方的权责进行明晰和固化。
5.1.1推进系统分工
放弃全能，各有侧重，推进系统分工，是A县与M经济开发区能够实现横向合作与互补的先决条件。当前A县与M经济开发区产业过于重复，又尚未形成上下游产业链，过多的产业重复形成的只会是无序的竞争，不能形成促进发展新的增长点。A县与M经济开发区推进系统分工，重点做好三个方面工作：一是做好各自职能定位，产业等不要过于
