本文是一篇法律论文范文，笔者认为农村村民符合用地条件和规划要求，取得宅基地用地批准和乡村建设规划许可后，即可开始建造房屋，建设行为规范与否关系到农村住房的质量和安全。当前，由于农村村民住房建设大多为低层自建住宅，而专门规制建设行为的《建筑法》及其配套的法律法规均规避了对农民自建低层住宅的适用，使得农村村民住房建设行为缺乏规范依据，存在质量安全隐患，质量安全事故频发，影响农村村民住房安全和公共安全。为此，必须对农村村民住房建设行为加以规范。
一、农村村民住房建设法律规制概述
（一）农村村民住房建设相关概念
1. 农村村民住房建设的概念
农村是相对于城市而言的，农村和城市都是人所聚居的地方。人是天然的聚居性动物，人类在适应、改造自然环境和共同生产、生活的过程中形成了各种形式的聚居地，也即聚落。地球上人类聚居地差异悬殊，大小不同，大的聚居地有功能齐全人口可至上千万的特大型城市，小的聚居地可能是仅有几户人口的微型村落。人类文明发展的初期，人类制造和使用工具的能力较弱，社会联系不强，社会分工较弱，生产力低下，人类聚居规模较小。随着人类文明的进一步发展，生产手段的进步，在自然地理条件优越和自然资源丰厚的的地区出现了以农业为主的人类固定聚居地，这也是乡村聚落的雏形。随着农业生产的高度发展，产生了商品经济，出现了不直接依靠农业生产的人口相对集中的人类固定聚居地，这也是城市聚落的最初雏形。在人类文明进入资本主义工业社会之前，乡村聚落相对于城市聚落而言一直是聚落的主要形式，而在进入资本主义工业社会之后，农业生产依靠工业手段高度发达，不再需要之前那么多的农业生产人口，从事直接农业生产的人口大幅度下降，大量乡村人口涌向城市，城市聚居地规模不断扩张，一部分乡村聚落开始消失，城市型聚落开始逐渐成为人类生产和生活的主要聚居地。从人类聚居的纵向发展历史来看，以农业生产为主的乡村型聚落是人类固定聚居地的最初形态，并在人类文明的一段时间内占据着主要地位，而城市型聚落在商品经济出现并高度发达后产生，城市人口往往不直接依靠农业生存，先有乡村，后有城市，城市往往由乡村发展而来，乡村和城市都是人所聚居的地方，城市相比乡村而言是人类聚居的更高一级的形态。从乡村与城市的横向空间分布上看，城市规模较大，基础设施完善，人口相对集中，不直接依靠农业生产，是一定范围内的政治、经济和文化中心，乡村规模较小，零星散布在各个农业区，基础设施匮乏，交通不便，人口规模小，生产以农业为主，乡村聚落是人类聚落的低层级组成部分。乡村和城市并无本质不同，都是人所聚居的地方，是聚落的不同发展阶段，但是典型的乡村和城市都有各自的特性。在我国城乡二元结构体制之下，城市和乡村具有不同的土地制度，农村村民住房建设就是在农村村民集体所有并为农村村民个人或家庭使用的土地之上的住房建设行为。
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（二）我国农村村民住房建设法律制度的历史发展
新中国成立以来，我国农村村民住房建设法律制度经历了从无到有，从不规范不健全到进入相对规范的发展过程。农村村民住房是建立在农村宅基地之上，房地一体，我国农村村民住房建设法律制度依托于宅基地法律制度而构建起来3，其发展演变也主要涉及的是宅基地法律制度的发展变革，结合我国乡村建设规划制度等，主要分为四个阶段：
第一个阶段，新中国成立以后到改革开放初期农村村民住房建设用地从农村村民私人所有到生产队集体所有。1954 年《宪法》确认了农村村民对其住房占用的宅基地具有完整的所有权，农村住房用地所有权归农村村民所有，经政府核发土地所有权属证书后，可自由处置其所有的土地。这一时期的农民所享有的土地权利最完整4。农村宅基地包括建设于宅基地上的住房归农民私人所有，农民可以在自己的宅基地上建设住房，并可以自由处置宅基地和住房进行买卖、租赁、抵押等，政府颁布产权证书保障农民对宅基地及住房享有的合法权益。1962 年《农村人民公社工作条例修正草案》规定了宅基地归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，农民仅享有宅基地的使用权，可以在集体所有归个人使用的宅基地上建设住房供家庭居住，并因此长期占有和使用宅基地，不享有宅基地所有权，不得向集体以外的人以租赁、买卖方式流转宅基地及其住房，只允许在内部流转。
第二个阶段是，从改革开放初期到 2007 年《物权法》颁布宅基地的严格管理阶段，主要内容为城镇居民合法取得宅基地使用权的从有到无，农村建房用地“一户一宅、限定面积”原则的确立，严格控制占用耕地建设农房，应制定村镇建设规划且只能在规划区内建设农房，并在农房建设的申请审批上做出了一定的规定。1982 年国务院《村镇建房用地管理条例》要求限定农村村民住房建设用地面积，非农村村民也可以通过合法途径取得宅基地建造住房。同年，为进一步解决农村村民住房建设大量侵占耕地影响国家粮食安全的问题，中央文件规定农村住房建设用地应当进行合理规划，尽量使用村内空闲土地，禁止农村住房建设占用耕地，以节约集约利用土地资源，任何人都不得未经审批占用土地建设住房。1985 年《村镇建设管理暂行规定》规定农村村民住房建设用地应遵守相关的法律法规，符合土地利用的规划要求，使用规划区内的土地不得超出规划范围非法占用土地建造住房，进一步严格用地建房审查批准制度。
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二、农村村民住房建设法律规制现状及问题
（一）农村村民住房建设法律规制现状
1. 法律
法律指由全国人大或其常委会制定的法律文件。我国涉及农村村民住房建设的法律主要是《城乡规划法》和《土地管理法》，它们从宏观上对农村村民住房建设的用地和规划进行了一些规定。而应该专门规制农村住房建设活动的《建筑法》由于农村民民住房建设一般不得超过三层得不到适用。
《土地管理法》于 1986 年制定。《土地管理法》首先规定了“一户一宅，户有所居”的农村村民住房建设用地的基本制度。农村村民一户为满足其住房需求只能在一处宅基地上进行住房建设，农村村民不能在二处及以上的宅基地上进行住房建设，对于土地资源紧张难以保障一户农村村民拥有一处宅基地的农村地区，各级人民政府应当想办法采取各种措施保障农村村民户有所居。其次，规定了农村村民住房建设应当符合规划，节约集约利用地，尽量使用村内原有的宅基地和村内空闲地。再次，规定了用地审批机构和不予批准情形。农村村民住房建设用地由乡镇人民政府审核批准，禁止非法转让农村宅基地，非法转让宅基地的农村村民将不被允许继续申请宅基地进行住房建设。最后，规定了农村村民违法用地建房的法律责任。农村村民非法占用土地进行住房建设的，应当承担退还非法占用的土地和拆除非法建设的住房的法律责任。
《城乡规划法》于 2007 年制定，首先要求，农村村民的一切建设活动应当符合规划管控的要求。由县级以上政府确定需要制定村庄建设的农村区域，该区域内必须制定村庄建设规划，规划的具体制定由乡镇基层政府负责，各级政府都应当切实保障规划经费，将规划经费纳入财政预算。其次，对村庄建设规划的编制原则、内容和程序提出要求。村庄建设规划的编制必须遵循从农村实际出发、尊重村民意愿和体现农村特色的原则，村庄建设规划的内容应当包括农村村民住房及有关生产、生活服务设施的用地布局和建设要求，村庄建设规划的编制程序为由乡镇政府组织编制经村级基层组织同意和上一级政府审批，村庄建设规划的最终决定权往往在县一级政府。再次，规定了乡村规划区内包括农村村民住房建设的一切建设活动都应当依法取得乡村建设规划许可证，取得规划许可后，方能进行用地审批。最后，规定了农村村民违反规划进行建设的最终将承担拆除建筑物的法律责任。
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（二）农村村民住房建设法律规制存在的问题
1. 立法不完善
农村村民住房建设专项地方立法过少，位阶过低，且缺乏全国范围内农村村民住房建设统一立法。农村住房是农村村民的生活中心，农村住房问题是“三农”问题的一个重要方面，只有保障农村村民户有所居，安居乐业，农村社会才会稳定，国家才能安定。我国土地辽阔、人口众多，在这广大地区中大部分土地都位于农村，大部分人口都是农村户籍人口，再加上区域发展不平衡，每个地方都有各自的特色问题，情况特别复杂，需要各地充分发挥立法积极性，行使地方立法权，针对各地具体问题，作出对应的规定，因地制宜地规范农村村民住房建设行为，同时，由于《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规对农村村民住房建设的规定相当模糊，可操作性差，也有必要通过地方立法作出系统性的细化规定，增强可操作性。2015 年《立法法》修订后，设区的市在一定范围内拥有立法权，立法主体进一步扩大，为各地充分发挥地方积极性利用地方立法根据本地农村经济发展水平因地制宜地解决农村村民住房建设问题提供了立法空间。目前，我国只有 20 个具有地方立法权的主体制定了农村村民住房建设专项地方立法，相较于广大的地方立法权主体和广大的农村地区相比，数量可谓相当少，且农村村民住房建设专项地方性立法仅限于设区的市这一层级，属于最低层级的立法，效力等级最低，效力范围最窄。在省一级层面没有一项农村住房建设地方立法，只有行政规章，且缺乏全国层面的农村村民住房建设统一立法的指导。我国农村住房建设问题的解决离不开各层级的地方立法体系的完善，农村住房建设专项立法数量和立法位阶有待进一步提高。
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三、国外农村村民住房建设规制经验借鉴.....................22
（一）美国规制经验借鉴....................... 22
（二）英国规制经验借鉴......................
