本文是一篇法律论文范文，中央环保督察是中国生态文明建设的一项重大制度安排，更是对之前国内施行的环保制度的重大突破，致力于解决地方政府环保责任落实不到位等问题。通过法制化的途径，不但能够让中央环保督察制度更加系统、规范，而且更能赋予制度以权威性，使其能够得以更有效的去实施。在确定了法制化道路的必然性之后，如何做到、做好中央环保督察制度的法治化工作，是本文探讨的重点内容。在经历了全国范围内的第一轮中央环保督察后，为解决这一过程中出现的问题，进一步弥补制度的缺陷，《规定》以党内法规的形式出现在中央环保督察的进程中，为下一轮环保督察工作的开展指明了大体方向。
第一章 中央环保督察制度概念及演变
第一节 中央环保督察制度相关概念
一、环保督察制度
环保督察制度是为了对环境保护相关的法律、政策等的设立、施行情况进行监督监察而设立的一种制度，其具体实施过程是在环境保护相关政策决策之后、各项举措执行过程之中。环保督察制度是对我国现行日常环境保护管理制度的一种查缺补漏，二者相互配合打造了一套相对完善的环保工作体系。具体而言，环保督察的主要工作是发现在平时工作过程在，环保相关法律和规则未规定到、或者是未按照规定严格执行的行为，并对相关责任主体采取警告、督促、处罚、整治等措施，以推进环境保护工作的顺利开展。环保督查工作已经形成了一个相对独立完善的制度体系，对督察的实施者、权力界定、具体工作方式、监督对象、处罚措施等都有所定义。近年来，由于我国各地环保形式日趋严峻、环保工作开展不力，为保障我国的生态环境，环保督察制度势必要扩大督察范畴、加强督察力量、改善督察形式、提升督察成效。
督察制度具体实践在环境保护工作领域中而产生的一种新型督察制度，就是环保督察，这种制度运用法律方式创建的环境保护督察机构，依照相应的法律法规例行监监察，向上反映问题并听取意见，进而要求相关责任人整改落实。我国对于督察制度应用广泛，比如国土督察、海关督察等，有些领域的督察体制机制比较健全，从制度的设计到实施都比较系统、科学、可操作，取得了不同的反响。例如早些年我国成立的国土督察部门，在全国建总督察，地方建督察局，国土部最高行政负责人任负责监督管理全国，地方上部门主要看政府和地方主管部门有没有贯彻好国家土地政策、法律法规，等问题。环保督察制度、国土督察都是为了更好的贯彻落实国家大政方针，践行节约资源、保护环境的而施行的一种策略、办法，但不同部门其工作性质、工作范围、工作内容等不同，制度具体操作起来就不同，环境上的督导、检查、监管有自身的难点、痛点、堵点，需要具体问题具体分析。
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第二节 我国环保督察制度的历史演变
我国环保督察建立之初，在运行过程中出现了一些问题和障碍，但后期经过对前期经验的总结概括不断完善，大致有三个时期：监督管理，对象为企业；综合督查，对象为政府；中央环保督察，对象重点为党和政府。
一、环境监管——“督企”阶段
各级环保部门根据 1989 年《环境保护法》的规定各级环境保护行政主管部门对所辖区域内的环境保护工作实施统一监督管理设立了专门负责环境执法与监督的机构。法无授权不可为，所以环保行政机关要想真正的在环保工作中发挥权威力必须给与其权力，而且是法律给与其权力。基于此法律授权，各级环保部门成立了专门机构负责环境执法与监督检查，并在 2002 年统一更名为“环境监察机构”①，按级别划分，国家监察局、省监察总队、地市级监察支队、县级监察大队，根据层级和隶属关系形成环保工作压力阀，针对不同环境问题由不同层级部门分别执法，强化了环保监督管理、执法力度。然而环境问题具有范围广、跨区域性、覆盖面大等特点，地方政府可能会对本地的环境问题有所遮蔽、保护，所以新的尝试区域性环保督查机构建立。区域环保督查中心的建设是循序渐进的，最先建设的环保督查中心是华东和华南，之后国家为了解决重点地区环境问题，贯彻落实可持续发展观，在试点成功试验的基础上又建设了西北、西南、东北、华北，区域环保督查基本覆盖各区域。2006 年到 2008年，西北、西南、东北、华北环境保护督查中心先后成立，基本可以涵盖全国各地的六大区域性环保督查中心全部组建完成并顺利运行。环境问题覆盖面积广、解决难的问题要求布置一张大的监管网，上下联动的监察局和横向分布的督查中心总体上符合解决环保问题的策略。
环境监察局和区域环保督查中心主要有四个方面区别：部门职责、权力行使、监督对象、实践成效。第一，从部门职责看，2008 年环境保护部正式挂牌成立，根据成立时的定机构、定编制、定职能“三定方案”，明确环境监察局的主要职责是“监督环境保护规划、政策、法规、标准的执行”、“协调解决跨区域的环境纠纷”，六大区域环境督查中心的职责是“承担所辖区域内的环境保护督查工作”①。第二，从权力行使看，环境监察机构是各级环境保护行政主管部门设立的，代表各级环保部门行使监督检查与执法权，而六大区域性环保督查中心是由环保部的派出机构，环保部授予其环境监督与管理权，以促使地方深入贯彻落实执行环保政策和法规。第三，从监督对象看，地方政府和企业都应该成为环保政策与法规执行的监督对象，但在实践中形成了重企业责任，轻政府责任的现象， 也就使得区域环保查变成只“督企”不“督政”的环境监管体系，这一阶段，我国环保督察以区域环保督查中心督查企业为重点，主要检查企业对政策法规的遵守执行情况、对环境违法行为整改情况，并通过“挂牌督办”②等方式不断强化监督力度和督察实效性。
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第二章 中央环保督察制度的现状及法治化原因
第一节 中央环保督察制度的现状
中央环保督察制度并不是凭空产生，它是在总结以往督察体系经验的基础上而进行的发展，是对以往督察体系设计思路的创新，并结合我国现存的环境难题而产生的。
一、中央环保督察现行程序
在中央环保督察制度之前的国土督察是为了解决城市建设用地的快速增长与守卫耕地红线之间的矛盾，国土部通过向地方派驻国土督察局监督省级和计划单列市人民政府土地管理与利用情况，是一种内嵌式系统，打破了上下部门垂直指导格局，派驻专门的督察员进行土地监督，有一定程度的独立性，因此也对打破地方政府的保护主义起到震慑作用。但是国土督察制度也存在一些问题，例如督察内容不清晰、权责不明确、威慑力度不够，进而影响了督察人员积极性和工作进程。国土督察制度最初想要的效果是以独立的形式加强对地方政府的监督，但是还是由国土资源系统来承担督察职能，所以督察过程中对地方政府没有起到实际的威慑力。
通过国土督察的这个教训，中央环保督察在设计上就科学很多，一方面注意到了督察制度应处理好督察主体与督察对象的关系，另一方面，督察制度更加具有权威性，通过国家和社会双重合力，不断强化环保问题的党政同责性，动员公众参与环保监督，使得环保督察工作效率更高、效力更强，解决了此前督察制度运行中出现的问题。例如，在中央环保督察尚未实施时，湖北省某地市领导在会议上表态要积极应对环境保护问题，然而在二零一五年的年底考核中，该市生态环境类指标权重不但没有提升，反而从去年的百分之十三下降到了百分之六。同时，地方上大量存在着对环保指标考核把关不严的情况，在 2015年重庆市的环保考核中，各个区县的得分大同小异；2015 年郑州市空气质量下滑到全国倒数第三，未完成该年度的环保考核目标，却在河南省的经济社会发展目标考核中被评为优秀等级。由此而看，中央环保督察不仅要解决先行督察制度运行中突显出的问题，更要对环境治理中地方政府不作为、乱作为的问题进行处理。
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第二节 中央环保督察制度法治化原因
一、中央环保督察法治化必要性
（一）是强化环境保护和治理现代化的必要途径。
自从开展以来，中央环保督察取得了显著成效，最主要的原因是施加以强力的中央权威，即以党中央和国务院的名义实施督察，对地方各级党委和政府环境保护工作的开展情况进行监督，以政治任务的形式和高压的姿态，迫使各地领导干部真正对环境保护工作形成重视，大力整改环境违法行为。此外还有一个重要原因，在制度层面，中央环保督察积极借鉴了“全面从严治党”态势下如何加强党内监督的做法，在机构设置、人员配备、工作流程、权责划分上，中央环保督察及派往各地进行督查的中央环保督察组对 2015 年《中国共产党巡视条例》中的中央巡视组相关规定有着相当大程度的模仿和借鉴。中央环保督察的结果对当地党委政府领导干部的综合考核、任免、奖惩有着十分重要的影响。综上所述，中央环保督查之所以能够迅速打开局面取得成效，关键在于党中央级别的政治权威介入和对中央巡视等党内政治监督方法的学习借鉴。
迈克尔·曼的《社会权力的来源》通过思考社会权力从何而来，按照不一样的交流途径将其区分为专制权力以及基础权力。专制性权力是指国家统治者在管理国家、社会事务，制定政策、方针、法律法规等事项时依靠自己的意志专断独行，独自决策，不向群众问取意见和建议，不和群众沟通交流协商，基础权力则与之相反，有益于提高决策的科学性和民主性，这是一种行之有效、符合国家治理模式的权力②。中央环保督察正是依靠国家的“专断性权力”加强环保和治理力度，实际上党中央、国务院已经将其升级为政治任务，体现了加强生态环境保护的决心与意志以及最高权威。自中央环保督察实施以来，环保工作成效立竿见影，但如果不进行制度创新和改进，不利于国家能力的提升，也与国家环境治理的现代化理念相悖。制度建设是治理国家的关键，是各个行业、部门、领域都需要健全的一环，而且贯穿整个治理过程的始终①。所以中央环保督察需要进一步升级为制度建设和创新：第一，专断性权力如果不加以限制会被滥用，所以下一步要对督察主体权力进行明确和约束；第二，提
