引 言
一、提出问题
我国平均每年新竣工的建筑面积达到 20 亿平方米,接近全球每年新增建筑面积的 1/2,①如果不能从源头上减少建筑垃圾的产量,势必会出现“垃圾围城”的尴尬境地。最近几年,政府已经充分重视建筑垃圾的规制问题,同时在不同领域开展了的探索工作,并取得了良好的成效。第一,在法律法规层面,《固体废物污染环境防治法》是我国在防治建筑垃圾方面的一部重要法律规范;为了顺应我国经济社会发生的新变化,《循环经济促进法》也相继出台;新修订的《环境保护法》也于 2015 年 1 月 1 日开始实施;这都立法展现出我国对建筑垃圾问题的重视。2017 年 3 月 18 日由国务院办公厅转发的《生活垃圾分类制度实施方案》有规定,鼓励回收利用企业将再生资源送至相关生产企业实现环保利用,这为我国建筑垃圾回收利用在回收环节提供了政策保证。第二,在技术领域,国内各界已经作出了积极的反应,例如,建筑垃圾的处理设备的发明创新;②再如,2015 年 11 月 28 日,由中华环保联合会、中国环境报社联合主办的“第一届全国建筑垃圾资源化论坛”在河南省郑州市召开,论坛主要对当下我国的建筑垃圾处理的状况进行探讨,并且展望未来的处理模式,寻求制度创新、技术创新。第三,在国际交流方面,政府加大了建筑垃圾处理的国际交流与合作,譬如,亚洲开发银行于 2016 年 6 月批准了“中国建筑垃圾管理政策研究”国别技援项目。
.......
二、研究意义
虽然我国出台了相关法律对建筑垃圾的处置方式、循环利用、税费管理等方面作了框架式规定,但是一个完善的综合管理法律体系还未建立;因此在针对性制度缺失的情况下学习和借鉴适合我国国情的域外先进制度,完善我国的建筑垃圾资源化的法律制度,具有重要的学术理论意义。建筑垃圾的法律规制是一个牵涉建筑工程、经济发展、环境保护的关乎社会各个领域的重大命题,如果能建立一个更加完善的规制体系,将会会使建筑垃圾的污染问题得到良好的解决,同时也会带来良好的社会效益与经济收益。本文以循环经济理论为理论基础,以破碎机械的进步为技术支持,分析了建筑垃圾资源化循环利用的可行性与必要性,对我国的建筑垃圾资源化的相关法律规制进行了梳理与分析,指出我国建筑垃圾资源化相关法律规范在实践中存在的缺陷。比较域外发达国家的相关法律制度之下,分析了发达国家资源化处理模式应用在建筑垃圾处置事业中的成功立法,并学习立法方面和经济政策方面对我国的重要启示。从建筑垃圾资全寿命周期管理的每个阶段入手,提出完善我国建筑垃圾资源化循环利用的完善路径,包括建筑垃圾的概念新认识、建立完善的法律体系、建立政府监管制度下的市场机制(PPP 模式)、明确各方责任等方面给出完善建议。
.........
第一章 建筑垃圾法律规制的概述
目前,我国的城市化仍处于快速推进的状态,建筑群与基础设施的不断兴建,城市人口的不断增多,这些都标志着经济社会的进步,但是我国在取得如此卓著的经济成果的同时面临着“建筑垃圾围城”的严峻问题。在城市发展过程中,建筑垃圾的危害已经深刻影响着人们的正常生活,并且已有危及人们的生命健康的趋势,如何解决好建筑垃圾问题已经成为环境保护的重大命题。为了有效地规制建筑垃圾,首先要阐明建筑垃圾的概念及其危害性、解决该问题的必要性与理论依据。
第一节 建筑垃圾的概念
世界各国对于建筑垃圾的概念存在不同的定义:在日本建筑垃圾被称为“建筑副产品”;①德国将建筑垃圾分为四类,即土方开挖产生的渣土、废弃建材、道路建造与维修过程中产生的建筑垃圾及建筑物施工现场产生的建筑垃圾;②美国环保署称其为“拆建物料”。在国内,“建筑垃圾”的官方定义最早见于《城市建筑垃圾管理规定》(2005年)第二条③中的表述,指的是在新、改、扩等建设以及拆除的过程中产生的废土、废料及其他废弃物。当时的建筑垃圾种类划分主要包含废弃渣土与砖料两大类,原因在于受限于当时材料科技与工艺的水平,没有太多新型建筑材料应用到建筑工程领域,不可能在立法时全列明。然而,经济社会又经历了十二年的飞跃发展,材料科学的不断创新使得更多新材料与新工艺被应用到建筑工程之中,各种有机合成材料,陶瓷材料不断涌现,使得当下我国的建筑垃圾所包含的物料种类与立法之时大有不同。在传统定义中,建筑垃圾被称为弃土与废料或其他废弃物,其性质多被界定为污染性或废弃性。近些年,随着循环经济理论思想的兴起,在此思潮的深刻影响下,建筑垃圾的循环利用成为当下处理建筑垃圾问题的主流思想,此思想的盛行同样深刻影响着建筑垃圾概念的内涵;在此,我们需要重新认识建筑垃圾的性质。有新的观点认为“建筑垃圾”有着双重性质,①第一重性质,对环境存在污染性,这是毋庸置疑的;第二重性质,在循环经济模式下又具有资源性。在建筑物全寿命周期②中产生的“建筑垃圾”很大程度上是可以循环再利用的,可以作为新产品的原材料。在国家大力推行“绿色建筑”与“生态文明建设”等战略目标的政策背景之下,建筑垃圾不应当仍旧被称作“垃圾”,将其称作“建筑副产品”或者“建筑再生资源”更为贴切。故,本文所指的建筑垃圾是指:各种建筑物与构筑物在建设、使用、拆除等整个建筑全寿命周期过程中产生的暂时不需要且有可能回收循环再利用的建筑物附随物质。为了便于表述,后文仍会采用“建筑垃圾”这一词语进行表述。
........
第二节 建筑垃圾的分类与危害性
由于我国幅员辽阔,南北方及东西部不论在气候、人文及自然环境等诸多方面都存在极大的差异,加上不同地域因就地取材的不同而使得建筑垃圾呈现出很强的地域差异性,③同时建筑材料在建筑物的施工阶段以及拆除阶段所产生的建筑垃圾种类与特性是不同的,所以在学者出于不同研究目的的需要,根据建筑垃圾产生的不同阶段、不同物理化学成分将其而进行不同的分类,主要有产生阶段分类法、物理成分分类法这两类分类方法。由于在建筑物的建造到报废的整个过程之中均有废弃物产生,鉴于在施工与拆毁这两个阶段产生的建筑垃圾的数量最大且最为集中,所以产生阶段分类法主要分为:施工建筑垃圾(construction waste)和拆毁建筑垃圾(demolitionwaste)①。该分类方法主要适用于对不同阶段产生的建筑垃圾进行有针对性预防与规制的研究。施工建筑垃圾主要来自于居民住宅、商业地产、道路地铁交通等市政工程在改扩建、装修活动中所产生的建筑废弃材料。具有产生时间长,数量巨大,产生集中,易于采取措施进行集中处理的特点。拆毁建筑垃圾来主要来自于建筑物在设计使用年限届满之后被拆除活动中或建筑物系违规建筑进行恢复原状式的拆除活动中所产生的废弃物。具有是产生时间跨度较短、产生地点分散、不宜控制的特点。
........
第三章 域外建筑垃圾法律规制的制度与启示...... 23
第一节 域外建筑垃圾法律规制的制度....... 23
第二节 域外建筑垃圾法律规制的制度的启示......... 27
一、完备的法律制度..... 27
二、生产者责任延伸制度得到充分体现........ 28
三、发挥中介组织回收建筑垃圾的高效作用....... 28
四、经济杠杆的调节作用不可忽视......... 29
第四章 我国建筑垃圾法律规制制度的完善路径......... 31
第一节 立法理念的更新.......... 31
一、建筑垃圾概念的重新定义.......... 31
二、明确循环型社会的立法理念...... 32
第二节 建立完备的建筑垃圾法律规制体系...... 33
一、确定规制建筑垃圾的基本法...... 34
二、确立相关单项立法........ 34
第三节 建立政府监管下的市场运行机制.......... 35
一、PPP 的概念....... 36
二、我国建筑垃圾处理领域 PPP 的应用........ 37
第四节 明确建筑垃圾处理过程中各参与方的责任........ 37
第四章 我国建筑垃圾法律规制制度的完善路径
通过在第三章的梳理比较与借鉴,我们可以看出,所列举的三个国家在建筑垃圾资源化利用领域处于世界领先水平,其主要原因在于这些国家已经建立了完善的建筑垃圾法律规制体系,同时应用双重回收系统、经济激励制度以及明确的责任机制共同保证建筑垃圾资源化产业的有效运行。本章将对我国已建立的建筑垃圾法律规制制度存在的不足之处,提出有针对性的完善路径。
第一节 立法理念的更新
立法理念对于立法工作起着导向性的重要作用。但由于法律的稳定性相对于快速变化的社会经济生活而言表现的是滞后性;已经颁布的成文法会随着时间的推移而与新出现的社会问题存在内涵的差异与适用的偏差。由此可以看出,立法理念作为立法工作的指导思想必然要求其不是一成不变的,应当适应社会发展的不同阶段的公共利益的需要,应当与社会经济协调,同步发展与变化。尤其在环境法领域,颁布的法律作为引导社会经济、环境事业向着健康可持续的方向发展的制度保障,其立法理念的滞后将不利于处理环境问题,只有立法理念的不断更新才能为立法工作提供正确的指导方向。对于与建筑垃圾相关的法律法规的立法理念的更新,本文主要阐述两点:第一点是对建筑垃圾的概念的重新认识与定义,第二点是用循环型社会的立法思路引领建筑垃圾相关立法工作,即将循环经济学的理念融入到社会的运行之中,也融入到立法活动之中。
........
结 语
对建筑垃圾进行资源化处理早已在德、美、日等发达国家得到了充分的实践并取得了良好的成绩,这些国家已经建立了完善的建筑垃圾法律规制体系,同时应用双重回收系统、经济激励制度以及明确的责任机制共同保证建筑垃圾资源化产业的有效运行。我国虽在建筑垃圾资源化方面起步较晚,城市建筑垃圾资源化利用效率一直处于低位水平,但是我国的建筑垃圾的处理技术不论在学术研究上还是破