本文是一篇法律毕业论文，笔者认为民众在享受现代化带来的诸多便利的同时，也应体谅政府的负担，按照＂使用者付费＂原则公平的缴纳税费，并积极参与收费标准的听证等程序，监督政府在法治原则下行使收费权。政府在制定收费政策时，应严格遵循法治原则，做到权责统一；应科学制定收费标准与收费期限，不可过分加重民众负担；还应及时、完整的公开收费有关信息，让民众知道收费的去向；更应扎实做好监督工作，保障收费行为的法制化。只有这样，才能推动我国各项事业持续发展，全民共享经济发展成果。
第一章高速公路收费问题与研究概述
1.1我国高速公路发展与收费问题概况
改革开放以来，我国国民经济快速发展，公路路网的畅通性与安全性日渐滞后于民众出行和货物流通的需求。完善公路路网成为促进经济发展的重要方面，而简单的扩建公路干线却并没能起到缓解交通压为的效果，发展高速公路的思路便应运而生，成为交通基础设施建设的重要突破口。由于我国是经济基础相对薄弱的发展中国家，高速公路的意义除了提高公路交通的通行能力和安全性外，还有重大的战略意义，比如依靠修建高速公路联通我国各个地区、刺激边远地区的经济发展，从而推动我国国民经济的全面进步和区域经济协调发展。在高速公路发展的起步阶段，受限于资金短缺，高速公路建设进展缓慢。收费政策出台对其给予支持，才使得我国高速公路从无到有并飞速发展，故从总体上讲，我国政府从一开始就介入高速公路的投资与管理，其后随着社会资本的积累，特许经营高速公路才逐步产生并快速发展，政府行政职权正在逐步退出高速公路建设领域。又由于我国地域广大、地形复杂，且区域经济发展不平衡的特殊国情，单独依靠特许经营很难使高速公路得到均衡发展，所以当前我国仍然需要政府职权介入高速公路的规划与建设，来促进区域间资源流动，从而促进国民经济的持续发展和社会的全面进步。
从国家对局速公路收费的规制来看，该项收费行为日渐法制化、规范化。1984年，国务院首次作出＂贷款修路，收费还贷＂的重大决定，通过肯定通行费征收合法性的方式为我国高速公路事业的起步与发展注入了活力，高速公路的建设资金问题得到了有效解决，收费公路由此而生。1997年全国人大审议通过了《中华人民共和国公路法》，首次法律形式确立了我国收费公路建设与管理的原则性规定；2004年，国务院颁布了《中华人民共和国收费公路管理条例》，进一步细化了各类规格收费公路的收费年限及收费管理模式等问题。送两部法律法规的颁布，将我国高速公路建设、管理与收费制度带上法制化正轨。
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1.2国外高速公路发展历程回顾
相比传统公路，高速公路具有很多有利条件，比如车辆运行速度更快、通行能力更强、通行更加安全及运输成本更低等优势，因而随着经济的进步和汽车工业的发展，高速公路工程得到越来越多的重视，各国相继开始大为建设高速公路。但由于高速公路投资巨大、资本回收周期长的公共工程，在其起步阶段只能由国家统一规划并由财政直接投资进行建设。可见，从一开始，行政职权是直接作用于高速公路的建设与管理的。但随着经济的飞速发展，民众对高速公路的需求越来越大，而政府却限于财政能为有限使得高速公路发展缓慢。于是一些国家开始通过吸收银行贷款等社会资金的方式进行融资，高速公路建成后通过收取通行费偿还送些债务，以此来发展其高速公路。
国外发达国家高速公路的发展依行政职权的介入情况可以分为两个阶段。第一阶段高速公路建设和管理是由政府主导的，资金来源主要是财政资金或专项税收，多数国家采取高速公路向使用者免费提供的方式。在高速公路兴起之初，国家财政投资的供给方式有利于政府对高速公路进行统一规划与管理，还能够降低使用者成本、向全社会推广高速公路产品。随后，由于高速公路的快速发展，建设资金来源转为以向公路使用者征收专项税费为主，亦不单独收取高速公路通行费。第二阶段由政府主导的免费供给模式转为市场主导的收费供给模式。随着高速公路的兴起与发展，高速公路的作用日渐突出，政府主导的财政资金供给模式越来越难以承担高速公路巨额建设养护成本，也就无法满足壮会对高速公路快速发展的需求。由于技术水平的进步，使得高速公路排他性供给变得越来越简单。于是一些国家相继开始采取金融机构融资或特许经营的方式建设和发展高速公路，收费供给的方式由此产生。高速公路经营权的市场化激发了社会资金投入的积极性，加快了高速公路的建设进程，特许经营的高速公路供给方式被越来越广泛的运用，此后政府逐步减少对高速公路建设投资与直接管理，但依然存在政府通过财政资金与举借债务进行投资，并通过收费偿还债务、弥补养护开支的高速公路。总之，从国外高速公路发展历程看，最初由政府主导发展并免费向使用者提供，随后逐渐转为收费的特许经营模式。
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第二章高速公路收费行为行政法属性研究
2.1行政法学界对高速公路收费行为定性的争议
关于高速公路收费行为的性质，学界已有较多论述，但观点不一。简言之，主要在于其公私权属性之争。
部分学者认为高速公路收费行为是民事权利领域的市场价格或暂时弥补成本的收费，而并不属于公权力领域的行政收费。持这一观点的有张素华、吴亦伟、孟鸿志、秦祖伟、黄锴等。其中，张素华教授之观点最能代表该种意见。张素华教授认为，政府收费高速公路收费的目的在于还贷，而特许经营公路的目的在于营利，且这一收费权具有可出质等民事财产权所独有的特性，均不符合行政法中管理公共秩序或维护公共利益的行政权力之目的。
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2.2高速公路收费行为的行政法属性分析
笔者将对三类不同模式的高速公路一一特许经营高速公路，及分为普通模式和海南模式的两类政府收费高速公路之定性分别进行论述。
2.2.1特许经营高速公路
顾名思义，这类高速公路在行政法性质上当属行政特许经营，即县级上人民政府或者由县级以上人民政府授权交通运输主管部门与确定的投资者签订特许经营协议，由投资者依法成立的企业法人对高速公路进行建设、经营和养护，允许其在约定运营期限内向使用者收费以弥补投资和获得收益，经营期满后将该条高速公路的所有权与经营权无偿转移至政府。此中包含两种法律关系，一是政府与投资者的行政合同关系，二是投资者与使用者的民事合同关系。前者为政府对投资者的行政许可行为，需要由行政法进行规范；后者为高速公路收费问题，是两个民事主体之间的民事交易行为，属私权利范畴。
学界对特许经营高速公路收费的民事私权利属性争议不大，但据笔者了解，有一个问题还至今未有学者考虑到。当特许经营高速公路在其行政合同所约定的特许经营期限届满后，依据《政府收费管理条例（征求意见稿）》，该高速公路将移交政府管理，政府继续对使用者收费，该收费款项将用于高速公路的管理和养护。对于移交后的高速公路收费的定性，笔者认为，这种收费的作用有两点，其一是弥补政府对高速公路进行管理和养护的开支，其二是调节车流，即通过货币手段调控车流，达到缓解拥堵的目的。因此，这项收费作为政府基于行政管理而收取的共有公共设施使用费，应属行政收费行为。
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第三章我国现有高速公路行政管理模式比较研究..........9
3.1政府收费模式.............9
3.2特许经营模式.........10
第四章我国高速公路收费运行现状与问题分析.......12
4.1我国高速公路收费有关数据分析..........12
4.1.1全国高速公路总体情况............12
第五章我国高速公路收费的行政法规制............17
5.1对国外高速公路的优秀管理方法的借鉴............17
5.2高速公路行政管理模式选择与合理性分析..............18
第五章我国高速公路收费的行政法规制
5.1对国外高速公路的优秀管理方法的借鉴
经过近三十年的发展，高速公路这一＂舶来品＂在我国取得了极大的发展，目前我国己成为高速公路总里程最多的国家，也是高速公路发展速度最快的国家之一。但与国外发达国家相比，在我国对高速公路的行政法规制层面仍然面临很多问题。为此，有必要对国外高速公路的发展模式及管理进行研究，找出能够为改善我国高速公路现有问题的行政管理经验，为我国高速公路的健康发展提供借鉴。国外发达国家在高速公路管理方面早于我国，他们的很多管理方式值得我们学习。具体而言，包括以下几个方面：
第一，收费目的的多样性和收费标准的灵活性。当前我国政府收费高速公路的收费目的主要是偿还因建设高速公路而举借的债务本金及利息，同时弥补高速公路的管理与养护开支，特许经营高速公路收费目的除这两项外还有营利的目的。除这三种目的外，国外还有征收拥堵费的实践。在高速公路发生拥堵的时段，征收拥堵费的方式能够利用价格机制调解车流量，提高高速公路资源利用率。同时，根据不同时段的车流量设定不同的收费费率，也是国外收费公路普遍采取并在实践中取得良好社会效果的收费方式。这两项政策要想在我国实施，应当首先废止节假日高速公路免收小型客车通行费政策，推出在高速公路使用高峰期增收适当的拥堵收费，在车流量少时进行通行费打折优惠的政策。这样既能提
