摘 要: 新中国的民族法制建设经历了一个从初创到逐步完善的过程,特别是自1984年正式实施民族区域自治制度以来,我国的民族法制建设取得了长足的发展。但毕竟我国的民族法制建设尚处于起步阶段,仍存在着一些问题,有待进一步加强和完善。
关键词: 民族法制; 缺陷; 完善
自1984年正式实施民族区域自治制度以来,我国的民族法制建设取得了长足发展,有力地保障了少数民族的平等权利和合法权益,保障民族区域自治这一基本政治制度的推行,促进了少数民族地区经济和各项社会事业的快速发展。对增进民族团结,巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系,对维护国家统一和巩固边防,都发挥了重要作用。但毕竟我国的民族法制建设尚处于起步阶段,法制上的建立迟未成熟,许多民族自治地方的立法工作亦尚未深入展开,有待进一步加强和完善。
一、我国民族法制建设的历程
新中国的民族法制建设经历了一个从初创到逐步完善的过程,早在1947年5月1日,即已经在乌兰浩特宣布成立内蒙古自治区。1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》明确规定,在少数民族聚居地区实行民族区域自治。中华人民共和国成立之后,于1952年2月,通过《民族区域自治实施纲要》,这是中国第一部有关民族区域自治制度的行政法规。《纲要》比较系统地总结了此前实施民族区域自治实践中的成绩和不足,规定了实行民族区域自治的总原则和一些具体的基本原则。1954年以宪法的形式再次确认民族区域自治制度,并对民族区域自治制度内容、性质以及民族区域自治在国家中的地位和实行民族区域自治的原则作明确规范: (1)少数民族聚居的地方相当于县和县级以上的行政区域实行民族区域自治。由于县以下少数民族聚居地方不能设立自治机关,行使自治权,因此不再行使民族区域自治。(2)民族自治地方名称根据民族自治地方行政地位高低确定为“自治区”、“自治州”、“自治县”三级。(3)县以下少数民族聚居的地方相当于乡的范围建立“民族乡”,以适应这一部份聚居的少数民族的特殊情况。(4)设“民族自治地方的自治机关”一节,专门规定民族自治地方自治机关的组织和自治权。
1966年到1976年的“文化大革命”期间,是中国民族区域自治制度曲折发展的时期。十年“文革”浩劫使民族区域自治遭到前所未有的严重破坏,直到1978年12月十一届三中全会后,民族区域自治制度才开始逐步恢复。
1980年8月,在《党和国家领导制度的改革》中,邓小平就重申“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”[1],并于1981年6月主持十一届六中全会,通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》时指示, "必须坚持实行民族区域自治,加强民族区域自治的法制建设,保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。要切实帮助少数民族地区发展经济文化,努力培养和提拔少数民族干部”[2]。这也是新时期邓小平关于民族区域自治工作之总方针,明确表明: (1)“民族区域自治制度”是我党解决民族问题的基本制度,必须毫不迟疑的贯彻执行; (2)保证民族自治地方在多方面享有较多的自治权;(3)民族区域自治更要注意和充实经济文化发展方面的内容,以提高民族地区群众生活水平。(4)民族地区的发展离不开民族干部的努力,这是民族地区各项事业是否顺利进行的关键。
而在1982年颁布的现行宪法中,不仅全面恢复五四宪法中,有关民族区域自治制度的规定,并且从民族自治地方的实际情况出发,做出一系列重要修改和补充[3],其中针对民族区域自治制度的规定有十几条,主要内容方向包括:(1)关于民族区域自治制度; (2)关于民族自治地方的自治机关及其组成; (3)关于自治机关的自治权; (4)关于国家对民族自治地方的责任和义务。[4]八二宪法对于民族问题中有关坚持民族平等、维护民族团结、促进各民族共同繁荣、各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由、以及保持或改革民族的风俗习惯的自由等都有明确规定,所以具有特别得意义。
为贯彻落实《宪法》有关民族区域自治规定,进一步完善民族区域自治制度,我国于1984年通过施行第一部有关民族区域自治的专门法律———《中华人民共和国民族区域自治法》,全法七章67条,包括总则、民族自治地方的自治机关的组成、自治机关的自治权、自治地方内的民族关系、上级机关的领导和帮助等内容。将民族自治机关在财政、经济、和文化教育方面的自治权具体化,除使民族自治机关在管理财政、经济和文化教育等方面皆享有自治权限外,也标志着我国民族区域自治正式走上法制化的发展阶段。[5]
根据我国《宪法》和《民族区域自治法》规定,各民族自治地方有权制定自治条例和单行条例。《民族区域自治法》颁布实施之后,我国民族地区展开了大规模的立法活动。截至2004年底,全国155个民族自治地方已有133个制定了自制条例,同时各自治地方还制定单行条例384个,并对国家的有关规定作出68个变通规定和补充规定。另据资料统计,自1979年到2000年底,除《宪法》和《民族区域自治法》外,全国人大及其常委会制定的法律和有关法律的决定共计384件,其中有关民族问题规定者有88件。在此88件中,直接涉及民族区域自治制度规定者有37件。而同时国务院为履行宪法规定职权"领导和管理民族事务,保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利。"从1979年到2000年,总共制定800多件行政法规,约有1/5部分针对民族问题规定,其中大部份适用于民族自治地方。[6]
1992年1月,江泽民总书记在中央民族工作会议上讲话指示:“我们必须建立和健全同实施《民族区域自治法》配套的法规体系和监督机制,使自治法在建设有中国特色的社会主义事业中更好地发挥作用。”[7]1997年9月,在十五大报告中,民族区域自治制度正式与人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度,并称为我国三大政治基本制度,进一步凸显民族区域自治制度在我国政体中的地位。[8]1999年9月,中共中央四中全会通过推动西部大开发战略后,因《民族区域自治法》历经宪法三次重大修改的形势转变,加上近年因经济体制改革后所衍生的政治、经济、文化等方面发展需求,相关内容已不敷新形势发展所需,于是九届全国人大常委会于2001年2月28日通过修正《民族区域自治法》。这次修改除反映新时期民族地区政治、经济、文化建设的迫切需求外,并针对民族区域自治法中不适西部大开发政策内容,规定必要特殊政策,以加大对民族自治地方的投入。[9]
二、目前我国民族法制建设存在的问题
我国现行民族法制建设在历经改革开放后的大规模立法之后,已经初步形成了以宪法中关于民族法制的条款为基础、以《民族区域自治法》为主干、以自治条例和单行条例以及其他民族法规为网络的民族法律法规体系。总的说来,民族法律法规体系是基于我国国情的科学设计,它既有利于维护国家法制的统一,又有利于保障民族自治地方的立法自治权。但对民族地区的整体发展而言,法制建设的进度仍不能满足当前民族地区经济社会发展的需要。笔者以为,当前我国民族地区法制建设的主要问题症结在于以下几点:
(一)民族法律制度不能真正反映市场经济需求
全国5个自治区至今未制定自治条例,新疆维吾尔自治区的5个自治州没有制定州一级的自治条例, 25个已制定的州自治条例均制定于1985年至1991年,几乎没有修改过;自治县自治条例均制定于1986年至1996年,之后也都未曾修改;单行条例大多制定于1988年至1996年,全国120个自治县还有21个自治县没有制定自治条例;全国30个自治州中还有9个没有制定任何单行条例, 86个自治县没有制定任何单行条例。大部分自治条例都制定于《民族区域自治法》颁布之后的1985年到1991年,多数单行条例制定于20世纪90年代初,由于时代背景的限制,很多法规带有较浓厚的计划经济色彩,过于陈旧。在我国由计划经济转向市场经济的同时,这些民族法律制度已经明显表现出诸多的不足;例如在计划经济体制下针对少数民族地区的优惠政策,在市场经济发展下已经难以兑现;民族法律制度政策化倾向严重,致使法律规范弹性过大、权威降低,法律往往需依靠政策才能被理解和适用;现行的某些民族法律制度不能使民族地区的经济主体在实质意义上平等地参与市场竞争。总之,当前的民族法制已不能合理的建构和反映新的资源配置方式的要求,也没有处理好公平与效率的相互关系。因此,民族地区的经济主体通常只享有形式上的公平、现实上的不公平。[10]
(二)民族法律制度不能完全反映自治权力结构体系和运作机制的要求
权力的分配与运作,理应是民族法律制度的核心内容,但是当前在我国的民族法制建设中,国家与社会之间权力划分不合理,庞大的国家组织系统攫夺了大部份的权力资源,社会力量参与地区发展的能力有限、积极性不高;中央、上级国家机关与民族地自治机关间的权力划分不合理,民族自治机关的自主治权不明显;在权力运行中,各权力主体之间缺乏必要的、合理的监督机制,在中央、上级国家机关的干预下,社会、自治机关常常缺乏必要的自主性。甚至,法律制度本身也时常受到冲击。[11]
(三)民族法律制度不能合理反映各民族法律主体之间的权利、义务关系
当前中共民族法律制度对中央、上级国家机关与民族自治机关之间相互关系的规定,缺乏确定性,以致如《民族区域自治法》,对中央与地方两者间的权利义务的规定含糊不清、原则抽象;其次,在民族自治机关的自治权方面,虽然宪法和自治法规定民族区域自治机关除具有一般职权外,还享有自治权(管理优先权)。但因自治权和一般职权在立法上并未划分清楚,故往往流于形式。这种权利义务的含糊不清,对于民族自治机关而言,带来权力资源的大量滥用和浪费。
三、健全和完善我国民族法制建设的对策和建议
目前的民族法制由于未
