一、我国税收政策法治化理论分析
（一）税收政策界定
1.税收政策定义分析
从经济政策角度分析，税收政策是指国家为了实现税收的职能以及相关经济社会任务和目标而制定的各类策略和措施，是经济政策的重要组成部分。①这与我国经济法的政策属性是相符合的，体现出税收政策的目标，即一是为税法服务；二是为经济社会任务和目标服务。表现形式为相关税收策略和措施，属于经济政策的范畴。
从公共政策角度分析，税收政策从广义上讲属于公共政策，其具有公共政策的一般特征，如公共政策是为增进社会福利，税收政策也体现了我国税收“取之于民，用之于民”的特性。税收政策涉及到生产、生活的方方面面，通过政策优惠扶持新兴产业、小微产业，促进我国企业转型升级；通过税收政策引导居民消费选择，如纳税人自 2018 年 1 月 1 日至 2020 年 12 月 31 日购置新能源汽车可以免征车辆购置税，有利于引导公民购车时偏向选择新能源汽车。
从国家职能角度分析，“税收政策是政府为了实现一定时期的社会或经济目标，通过一定的税收政策手段，调节市场经济主体的物质利益、给以强制性刺激，从而在一定程度上干预市场机制运行的一种经济活动及其准则”。[13]经济新常态背景下，国家宏观调控和政府干预市场应当注意限度，而非先前的过分侧重对“市场失灵”的矫正。①在此之前，国家为促进国民经济发展，出台了诸多税收政策，对市场公平竞争秩序有些许影响；地方政府因过度追求 GDP 增长，更是出台了大量区域性税收优惠政策，阻碍了资源的自由流动，违背税收中性原则。故而今后国家制定税收政策时应当尊重市场自治，符合税收法治。
以上定义从各种角度对税收政策的解读，具有合理性。但对于税收法治背景下研究税收政策而言，更需要明确其与税收法律的关系，以及应用的法律原理，探讨其在法制及法治层面存在的问题，从而为其法治化的实现提供针对性的建议。
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（二）税收政策与税收法律的关系
税收政策与税收法律有着重要联系。总体而言，税收政策对税收法律的实施进行补充优化。在实施过程中，应注意政策的适度性，并防止滥用。
一方面，税收政策是税法制定的前提和基础。[19]在我国，税收政策是税法的非正式法律渊源，为税收从制定到实施的各个过程提供指导或参考。故而税收政策并不是法律。税收政策只有通过法定途径上升为法律才能具有普遍约束力，将在实践中取得良好效果的税收政策的内容转化为税收法律，从而作为税法的正式渊源，③并因此具有合法性、规范性与约束力，可以为税收实施提供依据，故而税收政策对税法的制定和实施起重要作用。税收政策转化为税法组成部分，符合税收法治的要求，活性、针对性可弥补税收法律的缺陷，有利于确保税法的稳定和提高税法的实施效果。
另一方面，税收法律为税收政策提供了保障。同时，税收法律对税收政策的有效性又具有约束作用。相对于税收政策而言，税法明确规定了纳税主体违法时的成本。纳税主体进行纳税时，会对违法成本与违法获利进行对比，进而做出选择更优利益的行为。重税轻罚的税法模式便会促使纳税人选择违法，因此既不利于发挥税收法律的作用，也削弱了税收政策的有效性。故而，应建立科学合理合法的税收制度，以保障税收法律与税收政策的实施，并提高其实施效果。
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二、我国税收政策法治化现状及其存在的问题和原因分析
（一）我国税收政策现状分析
1.从政策数量分析我国税收政策
从图 2.1 可以看出，依税收政策数量可以明显的划分为几个时期:1978-1993 年间税收政策数量每年均低于 10 个，这与我国当时处于计划经济向市场经济转型的背景有关，税收政策还处于起步阶段，如 1983 年开始利改税，故数量较少；1994-2000年发展迅速，数量大幅度增长，这与我国 1994 年分税制改革关系紧密，体现出市场经济体制确立和税制改革的成效；2001 年以后有升有降，出现 2004 年、2006 年、2009 年、2015 年等峰点，但整体发展平稳。这与我国税制改革及经济发展状况存在很大的关系，契合了 2003 年简化税制、降低税率等的税改、2006 年调整个人所得税起征点及 2008 年经济危机时进行宏观调控政策年中调整等政策；2015-2018 年我国税收政策文件数量的减少与我国清理规范税收政策、实现税收法治密切相关。
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二）我国税收政策法治化进程中的问题及原因分析
1.税收法律制度不完善
我国税收法律少而政策多，且内容广泛，各个税种都有相关政策。这种现状的形成有其历史因素，在改革开放初期为适应市场的灵活性而出台了大量政策。现阶段，社会主义市场经济日益成熟，对法律的稳定性提出较高要求，但现行税收法律数量有限，且效力层级低，致使我国税收法律的制度供给不充分，不能满足现今时代对法治化的需求。在现行 18 个税种中①，只有《个人所得税法》、《车辆购置税法》、《耕地占用税法》等②和《税收征收管理法》九部为国家最高权力机关或其常委会通过，其余为暂行条例或办法等，如增值税、印花税等都还是暂行条例，未做到“一税一法”，使税收法定原则得不到贯彻落实。究其原因可从以下两个方面进行分析。
一方面是立法权问题。目前我国的税收立法权主要是由得到授权的国务院行使，立法形式便表现为行政法规、部门规章等；而依照税收法定原则，税收立法权的行使主体应是全国人大及其常委会，形式也应以法律为主。另一方面是转授权问题。被授权机关不得进行转授权，同时省级地方立法机关可以享有一定的立法权。①由此可知，我国享有税收立法权的是全国和省级人大及其常委会，国务院各部委如国家税务总局和地方政府等都不具有该权力。但现实中，国务院各部委依国务院的转授权制定了大量的税收政策文件，地方政府为满足当地经济发展需求出台了诸多税收政策，违背了授权不得转授的原理和规定，违背了税收法定原则，但我国目前却没有相应的司法审查程序对此进行监督。这也契合了我国税收行政强势、立法和司法相对较弱的现状。
对政府税收行为进行约束和规范便需要法治。税收法定是法治的前提，应在税收法律条文中予以规定，并在实践中贯彻到位。立足现状，我国目前税收法律少，大多以税收政策对宏观经济进行调节，而税收政策尚未有完善的制度体系，税收政策的法治化水平仍有待提高。如何完善税收法律体系，规范调整税收政策，使其上升为法律及纳入法治化范畴便需要研究，以构建完善的税收法律制度及规范政策，为实现其法治化做好准备。
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三、税收政策法治的域外经验借鉴.............................25
（一）域外税收政策法治经验................................25
1.韩国税收法律体系的健全性.........................25
2.日本税收优惠政策专门立法.............................25
四、完善我国税收政策法治化的建议....................................28
（一）加快税收立法，健全税收法制.....................................28
1.贯彻税收法定原则................................28
2.完善税收法律体系.................................28
四、完善我国税收政策法治化的建议
（一）加快税收立法，健全税收法制
健全税收法制是完善税收政策的重要基础，是达到税收法治的必要前提。同时，税收制度作为现代财政制度的重要组成部分，也体现了国家治理理念，是实现国家税收治理能力现代化的基础。对于我国目前税收基本法尚未出台、程序法尚在修订阶段等现状，可借鉴韩国健全的税收法律体系，如基本法、纳税人权利保护法等的制定，从法定原则和法律体系两方面加快我国税收法制的进程。
1.贯彻税收法定原则
法治国家中，税收立法是税收活动进行的开始，而税收法定则是立法的基本原则，也是现代税收制度的重要特征。同理，要实现税收政策法治，也应坚守税收政策法定原则。只有坚持税收政策法定，才能够解决我国长久以来税收政策出台过于随意、政出多门、政策体系性较差、无法受到有效的制度约束等诸多问题。
税收法定原则的要求是“财政领域的基本事项应由立法机关通过法定程序制定的法律加以规定。”《立法法》第八条中规定了涉及设立税种、确定税率和征收管理等税收基本制度的只能制定法律，②这是我国税收法定的重要法律依据。但对我国税收法定原则更应当在宪法层面予以确认，以提升其效力层级；同时，在税收法律体系中贯彻该原则，为税收法制提供最高的效力原则，建立更为科学的税收立法体制。
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结论
本文的创新点在于：一是，在现今财税法治和税制改革的大背景下，重申税收政策的重要性，税收政策仍应当继续存在，不应该被摒弃，也不仅仅是清理，而应当是规范政策制定程序及权限等，实现其自身的法治化，在法治框架内更好地发挥作用；二是，对税收政策法治化的路径，以完善税收法律制度为基础，从税收政策的制定、实施、评估、监督、问责及救济等多方面进行分析，并结合税收法治人才的培养及国际税务合作的潮流，多角度多层次地提出具体的建议，为我国税收政策法治化的早日实现提供参考。本文的不足之处：一是，由于笔者对经济学原理及财政税收原理研究不够深入，故对于税收政策的经济原理分析浅尝辄止，只进行了基本理论的论述；二是，由于笔者缺少相关实务经验，所以对于培养税务法治人才的对策建议只是提出了大的方向和要求，不够具体，需要今后结合实践继续完善。
本文通过对我国 1978-2018 年
