本文是一篇财政论文研究，本文在概括公共财政预算绩效管理相关概念和理论的基础上，通过对湘潭市公共财政预算绩效管理工作的开展情况进行系统深入地研究分析，总结出湘潭市公共财政预算绩效管理在经历了探索、发展、完善阶段之后，在预算绩效管理工作方面取得了一定的进展和成果，已基本实现了覆盖事前、事中、事后有机衔接的全过程预算绩效管理链条。
第 1 章 导论
1.1 选题背景和意义
1.1.1 选题背景
自改革开放后，国内的市场经济制度逐步趋向完善，人们对于美好生活的向往推动服务型政府职能的全新转变与发展，各地方政府用以实现公共需要的公共财政支出覆盖范围以及服务规模也在不断扩大。在财政收支的双重压力作用下，如何保障财政资金的合理配置与高效利用成为各级政府越来越关注的问题。2003 年财政部为使得公共财政资金得到有效的管理以及利用，且满足时代与社会群众的需求，开始了对预算绩效管理的实施探究，2005 年出台了《中央部门预算支出绩效考核方法》，后续在 2009 年推出《财政支出绩效评价管理暂行方法》，这些措施预示着我国公共财政预算绩效管理获取实质性的发展与进步。2011 年财政部发布《关于推动预算绩效管理的指导意见》，首次确定全过程的绩效管理理念。2015 年 1 月 1 日起实施的新《预算法》对于预算责任给出了较为具体的标准，进一步制约与规范了政府收支行为，是第一次以法律的形式确定绩效管理需要在公共财政预算收支活动中贯穿其工作的全过程。自十八届三中全会首次提出建立现代财政制度，到十九大明确提出的目标要求全面实现预算绩效管理，再到国务院 2018 年推出《关于全面实施预算绩效管理的意见》，能够看到我国的预算绩效管理工作正在由粗放朝向精细的方向寻求发展与突破，整体的发展形势一片大好。
湘潭市与我国的发展步伐相一致，其财政收支规模显示出逐渐上升的局面，然而财政收支赤字不断增大，且财政收支问题日益凸显出来，湘潭市人民政府同湘潭市财政局为了推动财政资金运用效益的增长，自 2013 年开始对于公共财政预算绩效管理进行积极的探究与实践。虽然经历了建章立制、增点扩面以及全面打开等环节，初步构建了全过程预算绩效管理体系，但仍停留在初期的发展阶段，在未来还有很大的发展与前进空间。本文拟对湘潭市近年来的预算绩效管理实施情况展开探究，联系已有的发展经验，积极探究湘潭市实现公共财政预算绩效管理优化的应对策略，以期能够推动湘潭市公共服务工作的顺利展开。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究现状
上世纪 40 年代的美国，最先开展了对于预算绩效管理的探索，由于未获得应有的重视，并没有得到有力的发展。到了 1970 年左右，经济危机出现在西方的多个国家中，各国不得已开始探寻应对方式的原因，就是在经济危机的影响下陷入了通货膨胀以及财政赤字的逆境中。美国政府在上世纪末期使得困扰其 40 多年的财政赤字逆境得以解脱，就是因为开展了“重塑政府活动”，即将结果作为导向，把绩效预算引入到了政府绩效评价中，于是各国政府也纷纷将预算绩效管理系统运用到自身财政管理上。目前，国外对绩效预算的探究成效重点有：
一是对预算与绩效的基础内涵的探究。从不同角度对绩效理论来陈述其概念，起先美国总统预算办公室（1950）将绩效预算给出完整的定义，其实质为一种预算，这表明申请拨款需达到的标准，为要完成目标而制定计划所需多少钱，且权衡在实行计划进程中获取的成果与工作完成的状况需用哪些具体量化的指标①。亚洲开发银行 Salvatore（2001）认为绩效是一个相对的概念，从本质上不仅包括外部获得的结果和反馈，也包括自身为了实现某一目标而付出的努力，也就是努力程度和获得结果，也可以理解为投入和产出②。Premchand（2002）在《公共支出管理》中表明绩效不应只包括效率指标、供给产品与服务数目和品质，还应包括公共机构在实现这一目标过程中所做的努力③。希克（2003）将绩效预算定义为一种宽泛表达政府机构用所得到的拨款做了哪些事情或预期将做哪些事等特定信息的预算④。综上所述，虽然国外学者对绩效预算定义有一些差异，但也有一些共同点，即绩效预算是一种以结果为导向的预算模式，具有的优点包含：资金使用的自主权、资金使用过程监督严格和量化的资金运用成果评价。
二是对预算绩效评价的研究。乔伊斯（2005）、亚洲开发银行（2001）等探究概括了绩效评价的基础要求有两个：一是绩效评价要将准确可测量作为基础来创建；二是获取真实的绩效评价信息要以综合绩效评价指标为前提。Hatry(1999)强调在“3E”方向之上，关注顾客的满意度，将顾客为导向来作为绩效评价的原则。MarkFunkhouser（2000）认为，美国政府的绩效评价体系由硬性指标和软性指标构建而成，其中硬性指标包含投入、产出、能力以及结果；软性指标包括社会公众对政府机构实施评价⑤。Michael Schaeffer（2003）指出，要创建绩效评价指标体系的四个方面应投入、产出、效力产出、效率⑥。Behn(2003)则认为绩效目标是确定评价指标和评价方法的核心⑦。
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第 2 章 公共财政预算绩效管理概论
2.1 概念界定
2.1.1 公共财政
公共财政是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共产品与服务，以此让社会公共需要能够获得有效满足的经济行为或者是分配活动37。公共财政是和市场经济相适应的一种财政模式，它旨在弥补“市场失效”的缺陷，致力于满足社会公共要求，呈现出阶级性以及公共性等相关的发展特征。
由政治学层面分析，公共财政就是国家出于满足公共需要的考虑，推行的能够展现公共意志并且需要依靠国家强制力来保障实施的分配活动。对于经济学方面而言，公共财政的实质是市场经济财政，政府是我国经济行为的主要实施主体，就要将大多数国民收入集中，进而使得公共财政支出活动得到满足，从而达到优化公共资源配置、实现收入的公平分配、保持经济社会稳定发展的目标。从公共管理学角度来讲，公共财政是与公共管理相对应的一种财政体制，公共管理的实质是以政府为核心的公共部门为了完成和维持公共利益、处理公共问题，利用公共权利针对公共事务进行管理的社会活动38。而政府在管理公共事务过程中，始终离不开与之相适应的财政体系作保障，只有掌握了财政权，政府才能为实施公共管理提供财力基础和物质保障。因此，公共财政是公共管理的支撑，是政府尤其是基层政府履行公共管理职责的主要公共权力，二者不可分割。
表 3-1 2017-2019 年湘潭市财政收支规模
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2.2 理论基础
2.2.1 公共选择理论
公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，其代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南，于 1986 年获得诺贝尔经济学奖，在其获奖演说中提出公共选择理论包括三大要素，分别是方法论上的个人主义、经济人假设以及交易政治。
公共选择理论运用经济学的方法对政府运行和预算决策进行分析，认为由于信息不透明的因素，追求自身利益的利己行为在公共部门之中普遍存在，从而导致公共部门的经济决策难以准确反映社会公众对公共产品的偏好，进一步造成预算浪费、公共产品效率低下以及政府决策失效等问题。为了解决这些问题，公共选择理论主张在预算管理中引入私人部门的绩效管理理念，强化政府公共部门的预算管理结果导向，强调政府进行分权并引入竞争模式，突出政府信息公开，对预算结果负责。综合来说，公共选择理论提出的预算绩效管理是为了解决政府失灵而进行的制度创新。
2.2.2 委托-代理理论
1930 年间美国经济学者伯利与米恩斯指出，应将企业的控制权与所有权区别开来。此理论基于信息不对称的角度而言，探究怎样将委托人自身利益的最大化，利用较小的成本，促使代理人积极工作，且要将委托代理之间所发生的各类问题尽可能最小化。委托—代理理论构成了政府预算绩效管理的理论基础43。
此理论将公共委托代理关系从之前的企业延伸到了政府部门，因市场经济充分竞争的背景，为社会提供必须的公共产品以及服务是政府的关键职能，其委托人为社会公众，受托人为政府是由立法机构所赋予，公共产品与服务由政府所供给，且其提供的产品是市场配置所无法供给的。基于政府的职能是根据公众的缴款以及税收来实施，因此包括财政部门在内的各预算单位，作为社会的委托代理机构，有着代替政府“管家”、代替公众“理财”的责任需要承担，但其社会活动以及资金运用需要受到社会公众的监督。政府理应创建绩效管理机制来为结果负责，以公布预算绩效报告以及实行绩效评价的手段，推动社会多方面来督促政府，使信息不对称难题得到处理，从而正向激励与限制政府的行为。
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第 3 章 湘潭市公共财政预算绩效管理的现状分析................ 14
3.1 湘潭市公共财政预算绩效管理基本情况 .............................. 14
3.1.1 湘潭市基本财政概况 ........................... 14
3.1.2 湘潭市公共财政预算绩效管理的发展历程 ..................... 15
第 4 章 国内外政府预算绩效管理的成功经验及启示..........................29
4.1 国外主要经验 ..................................... 29
4.1.1 美国的预算绩效管理经验 ....................... 29
4.1.2 英国的预算绩效管理经验 ......................
