本文是一篇财政论文，为增加各个投资主体对项目收益专项债券的投资积极性，提高其在债券市场的流动性，首先要发挥交易所市场机制的优势，扩大项目收益专项债券在交易所的发行规模，从前文分析可知目前 99%的项目收益专项债券均在银行间市场流通，其交易量与换手率远低于国债及政策性银行债，故提高项目收益专项债券在交易所的发行规模，有效促进个人投资者及非金融结构投资者的交易，债券持有者的多元化能有效分散市场风险。
第一章 绪论
第一节 研究背景及选题意义
一、选题背景
随着 2014 年新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43 号文）、2015 年财政部发布的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（83号文）的发布，我国逐步建立起地方政府债券自发自还的法律制度环境，搭建了涵盖债务管理和预算管理的完整体系，地方政府债券逐渐迈入了市场化发行进程，这也意味着地方政府具备独立发行地方债券的资格，除了为各省市设定发债限额，中央政府不再参与债券的发行及还本付息过程。2014 年的 43 号文将地方政府债券明确划分为一般债券与专项债券，2015 年的 83 号文集中明确了专项债券的定义、发行、偿还主体、偿债来源、所属预算管理、收入使用项目等要素，2017 年财政部发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（62 号文）、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（89 号文），让地方政府债券实现了从一般债券到专项债券，再到项目收益与融资自求平衡专项债券（简称“项目收益专项债券”1）的快速发展，土地储备专项债券就是项目收益专项债券试点的第一个品种，它的发行标志着中国版“市政收益债”正式落地。《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》和《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的相继出台，不仅从预算编制与执行、债券发行等环节对项目收益专项债券的运行机制进行了完善，券种的不断细分提高了地方政府专项债券的规范化管理水平，从而逐步建立地方政府专项债券全面管理的制度体系，为项目收益专项债券的后续稳定发展打下了坚实的基础。同时 2018 年中办和国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及配套融资工作的通知》要求项目组合运用专项债券与市场化融资，合力保障重点领域重大项目的合理资金需求，稳定经济高质量发展及防范地方政府债务风险。
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第二节 文献综述
一、国内外研究综述
公债主要是指国家以及地方政府发行的债券，它隐含着国家或者地方政府信用，同时也是政府重要的有偿性收入。公债主要分为国债和地方债，国债是财政部发行的政府债券，一般被视为“金边债券”，地方债是地方政府或者中央政府授权的相关机构发行的债务，一般被视为“银边债券”，项目收益专项债券就属于各省级政府（包括直辖市与计划单列市）代下级政府发行的地方专项债。自 2017 年项目收益专项债券试点发行以来，其发行规模持续扩大，并逐渐在地方债券市场中占据了主导地位。
随着地方政府债券发展的日益成熟，更多的学者将研究的方向从政府一般债券转移到政府专项债券，而项目收益专项债券在我国发行时间较短，故目前国内学者的研究多数是对国外市政债券发展经验的总结、比较、制度设计的借鉴，部分学者对项目收益专项债券的发行现状进行了梳理，而对于项目收益专项债券的发行方式、发债空间、偿债机制、风险控制等方向尚无较为全面的研究，本文参考了国内外关于债券风险相关的研究，主要研究项目收益专项债券目前主要存在的风险及控制措施。
在研究地方政府债券目前存在的风险方面，国内对地方政府债务风险的研究较为丰富。徐在起（2016）从地方政府债券的规模风险、期限结构风险、利率定价风险、流动性风险、行政分配风险、债券资金用途风险等六个方面对我国地方政府债券发行潜在的风险因素进行了分析。王跃刚（2019）在研究商业银行对项目收益专项债券配套融资面临的问题时，提出项目收益专项债券主要面临利率波动风险、流动性风险、偿付风险、使用者债务意识不强、债券评级与信息披露不到位、金融服务措施不力等问题。除此之外，邓超男（2016）认为地方政府债券带动的经济效应中隐藏着较大管理风险，债券发行的规模的扩大会带来发债主体的信用风险。周中明（2019）提出了债券融资主体关联度较高会形成债务偿还的交叉风险。杜碧云（2020）认为地方政府债务偿还对土地财政依赖度较高，地方政府债务仍存在隐性化风险。夏传强、蔚海荣（2019）也发现一些债务负担较重的地区会通过借新还旧的方式缓解债务偿还压力，即存在潜在的债务逾期偿还风险。宋肖曼（2020）特别提出债务资金使用效率不高，资金拨付不及时等问题会间接增加地方政府的债务偿还风险。袁彦娟、程肖宁（2019）认为地方政府债券的发行主要受财政政策调控，其规模的不断扩大对其他种类债券的发行存在一定的挤出效应，会增加市场的波动性风险。郭敏、宋寒凝（2020）通过各省市负债率、债务率等多重指标对全国地方政府的债务风险进行了测算，研究结果显示，全国各地区债务风险分化明显，存在局部地区债务风险较高的情况，如贵州省已经超过负债率警戒线，其经济对债务偿还的覆盖能力较弱。
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第二章 地方政府项目收益专项债券的发展现状剖析
第一节 项目收益专项债券的发展背景
一、项目收益专项债券相关的政策
2014 年《预算法》的颁布法定了地方政府的发债权限，对地方政府的融资方式进行了有效规范，2015 年及 2016 年国务院、财政部出台了关于加强地方政府债务管理的意见及暂行办法，以及地方政府债务风险应急处置预案，通过“开前门”的方式对债券的发行主体、发行规模、资金管理等做了明确的规定，2017 年财政部通过规范地方政府举债融资行为等系列文件实施了“堵后门”的措施，对地方政府债券融资用途做出严格的限定，禁止了地方政府利用 PPP 等方式变相违规举债，紧接着 2017 年 5 月财政部发布了第一类项目收益专项债券——土地储备专项债券的发行管理办法，这标志着 “市政收益债”在中国正式落地，随后收费公路与棚户区改造专项债券的管理办法也相继出台。2018 年及2019 年财政部通过建立对地方政府债券发行的限额制度、防止地方政府隐性债务扩张、建设地方政府债券融资的配套融资制度等多项举措，对项目收益专项债券的运行机制进行了完善，逐步建立地方政府专项债券全面管理的制度体系，从而提高地方政府专项债券的规范化管理水平，为项目收益专项债券的后续稳定发展打下了坚实的基础。
二、项目收益专项债券的含义与特征
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43 号文）和随后的政府文件根据偿债来源不同将地方政府债券明确划分为一般债券和专项债券。其中一般债券是指省级政府（包括自治区、直辖市、5 个计划单列市政府）针对没有收益或收益极低的公益性项目融资，以一般公共预算收入作为偿债来源，纳入一般公共预算管理的政府债券。专项债券是指省、自治区、直辖市为有一定收益的公益性项目融资，可将不同领域、众多地区的项目打包集中发行，主要以对应的政府性基金科目收入或专项收入作为偿债来源，同时纳入政府性基金预算管理的政府债券。其中，政府性基金收入是指在一定期限内按照法律法规向特定对象征收或者以其他方式筹集的财政资金，如国有土地使用权出让金收入、地方教育附加收入、养路费收入、以及其他各项政府性基金收入，专项用于土地开发、教育、社会保障、农村基础设施等特定公共事业的发展，政府基金收入自 2007 年纳入预算内管理。
表 2.1 项目收益专项债券的分类口径
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第二节 项目收益专项债券的发行现状
本文的研究对象是项目收益专项债券，因此以项目收益专项债券开始发行的年份为数据选取的起点，主要选取了 2017 年 1 月 1 日到 2019 年 12 月 31 日期间发行的 3140 只地方政府债券5，其中包含 1120 只一般债券，768 只一般专项债券，1252 只项目收益专项债券，主要从地方政府债券的发行规模、期限结构、债务到期时间等债券发行的基本要素进行分析我国地方政府债券的发行现状。
一、地方政府债券发行的规模与结构
在 2017 年-2019 年三年的时间里，全国地方债券实际总发行量为 128856.9亿元。2017 年发行 43580.9 亿元，其中发行一般债券 23619.4 亿元，占比 54.2%，发行一般专项债务 17114.6 亿元，占比 39.3%，发行项目收益专项债券 2847 亿元，占比 6.5%；2018 年发行 41651.7 亿元，其中发行一般债券 22188.6 亿元，占比 53.3%，发行一般专项债务 9300.7 亿元，占比 22.3%，发行项目收益专项债券 10162.4 亿元，占比 24.4%；2019 年发行 43624.3 亿元，其中发行一般债券 17742 亿元，占比 40.7%，发行一般专项债务 6020.5 亿元，占比 13.8%，发行项目收益专项债券 42624.3 亿元，占比 45.5%。如图 2.1 所示，自从项目收益专项债券试点以来，在每一年地方政府债券发行总量波动不大的情况下，地方政府发行一般债券与一般专项债券的发行比例逐年下降，而项目收益专项债券的发行比例从 2017 年的 6.5%上升到 2019 年的 45.5%，这表明项目收益专项债券已经从一般专项债券中剥离出来，成为未来地方政府债券发行的重要品种，对地方政府基建融资的重要性越发凸显，逐渐占据地方政府债券发行的主导地位。
图 2.1 地方债务发行规模（亿元） 图 2.2 地方债券发行期限（年）
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