City planning management system problems
【提要】规划管理体制问题一直困扰着许多中小城市,影响了城市规划的实施。从依法行政、突出政府职能、强化规划管理的角度探讨其机构设置,并提出构想。
【关键词】中小城市;规划体制;机构
1.当前中小城市规划管理体制存在的问题
随着城市经济的发展和改革开放的不断深入,中小城市各级政府对城市规划有不同程度的重视,虽然也成立了一些相应的机构,但仍不能适应新形势下规划管理的需要,还存在一些问题。
1•1 规划管理机构大多不是执法主体
安徽省除少数几个城市设立的规划局是一级局外,其它均为建设主管部门下属二级局(处)或内部科室。滁州市刚刚成立规划局(一级局),天长、明光两市为规划处,其余四县均为建委规划股或城建股,不具备行政处罚权,难以管理,在这种“建”与“管”不分离的管理模式下,常造成建设系统内的违法建设行为多于外系统,甚至出现工程队怂恿外单位违法建设的现象,严重影响了执法的公正性。
1•2 城市规划审批管理与城市规划监
察管理相脱节除少数成立一级局的城市有规划局直属的城市规划监察队伍外,其它均为建设部门直属城建监察队伍。滁州市在未成立规划局之前,即属这种状况,目前所属的二市四县仍是这种
体制。在这种行政关系下,规划部门对监察队伍的业务指导显得苍白无力,在经济利益的驱动下,监察队伍以罚代管的现象严重,越俎代疱的情况时有发生,规划审批与规划监察的脱节,是造成管理失控、部门相互扯皮和违法建设的滋生蔓延的主要原因之一,使城市规划管理工作本身处于困惑与无奈之中。
1•3 多头管理,多头审批的混乱现象严重
与各地的某些中小城市相类似,滁州市开发区虽在规划区范围内,但其规划管理机构属开发区,规划建设自成一体,与城市相分离。市辖区建设部门也有越权发证的情况,各县市都不同程度地存在着一张图、几支笔审批的现象。凤阳县规划区范围内的府城、临淮、门台三镇各自为政,各自发证,影响了城市总体规划的实施,造成这种局面的根本原因是管理体制没有理顺,城市规划管理力度不到位。
1•4 城市规划编制管理薄弱
经批准的城市规划是实施规划管理的依据,目前,许多中小城市,特别是小城市规划管理机构普遍存在人员编制不足,素质不高,管理手段落后等问题,难以担负起对规划编制的管理重任。作为城市规划管理机构的技术参谋和规划具体编制部门———规划设计院,也普遍存在着缺乏力量和机构,缺乏资质等级等问题。滁州市规划设计院作为全市唯一的规划设计单位,其资质仅为丙级,而市辖各县市尚无相应资质的规划设计机构。如此状态,在规划编制与管理上难以起到规划管理部门的助手作用,这不能不对城市建设带来程度不同的影响。
2.城市规划管理机构设置的原则与要求
城市规划管理机构的设置应从规划管理的内涵和实际出发,考虑工作衔接和实际操作,我们认为应遵循的原则和要求是:
2•1 城市规划管理机构的设置,应能
以体现政府主要职能,有利于依法行政和实行集中统一管理为目的。城市规划是指导城市合理发展,建设和管理城市的重要依据和手段。国内外的实践经验证明,要把城市建设好、管理好,首先必须规划好,城市规划具有整体性和战略性,在城市建设和发展进程中,城市规划处于重要的“龙头”地位,《国务院关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号)明确指出:“城市人民政府应当集中精力抓好城市的规划、建设和管理”,“切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用,促进城市经济和社会协调发展。”城市规划的任务和其“龙头”地位,决定了城市规划的活动,具有明显的政府行为属性,城市规划工作,也就应该是城市政府的主要职能,否则,城市将会处于无章、无序的发展状态。我国60至70年代,不少城市由于缺少对城市规划的认识,削弱甚至放弃了城市规划工作,致使那个历史阶段的众多城市基本上处于自发发展的状态,其后果出现了城市布局混乱,环境污染严重,基础设施薄弱,公共设施匮乏,脏、乱、差已成城市的通病,给生产和生活带来了很大的影响,深刻的历史教训是不应该忘记的。只有城市政府把规划、建设、管理好城市作为首任,并充分赋予其职能部门———城市规划管理机构以应有的地位、责任和权力,使其能有效地发挥行政管理职能,城市规划的作用才能得到很好的体现。
城市规划关系各行各业,影响千家万户,改革开放以来,城市在国民经济、社会发展中的地位和作用日益加强,城市结构和功能日趋多样化,城市各项行政管理和经济管理关系日趋复杂,城市土地开发和各项建设活动日趋频繁,过去主要依靠行政手段进行管理的方法,暴露出了许多问题和弊端,亟需改变。随着法制建设的不断完善,特别是《城市规划法》、《行政处罚法》的颁布实施,为我们提供了依法行政的武器。而城市规划管理部门,代表城市政府行使城市规划管理职能,当属组阁局,这一点应是毫无置疑的,国内外先进城市的规划管理机构都是如此。事实证明,只有具有执法主体地位的规划管理机构,才能对城市实施有效的管理。
《国务院关于加强城市规划工作的通知》指出:“城市规划应由城市人民政府集中统一管理,不得下放规划管理权,”“城市辖区内的各类开发区规划和建设,都要纳入城市的统一规划和管理。”这是基于城市是社会经济发展的综合载体,城市的各项事业需要协调发展。科学、合理的城市规划,统一集中而有效的规划管理,是使城市协调发展的重要保证。历史经验早已证明,无头管理、多关管理,对城市的建设均有百害而无一利。我国不少城市都是由政府一把手分管城市规划部门,所有规划管理权限,都统一集中在规划管理部门,全市规划工作实行一个领导、一个机构、一支笔的决策办法。同时成立专家顾问咨询班子,保证决策的科学与合理,无疑,这是一个极好举措,值得借鉴。
2•2 城市规划管理机构的设置,应能有利于城市规划管理工作的有效运行。
城市规划管理的核心工作是对城市建设用地、建筑工程以及工程施工的规划管理。具体内容包括城市规划编制、审批和监察管理三大部分,此三项内容既相对独立又相互联系,形成一个有机的整体。规划管理机构的设置应紧紧围绕《城市规划法》规定的“一书两证”的核发和管理程序的运作来确定。
城市规划编制管理,就是运用法律手段,按程序,科学、合理地制定或修订城市规划图则,严格地进行规划管理。编制规划的工作是一个连续不断的过程,不同于工程设计,需要资料的积累、内容的连续、人员的衔接,不能完全依靠外来的力量,一个城市应有自己专门的规划设计队伍。城市规划的审批管理,是对建设项目的选址、建设用地以及建筑工程、道路工程、管线工程进行管理审查,在审批程序的每个环节,规划管理部门对不同建设项目提出具体的规划要求,并通过核发“一书两证”,使这些规划要求具有法律的约束力,针对审批程序的不同环节,应设置相应的管理科室。
城市规划和监察管理,主要是指对建设项目的批后管理,包括建设用地的复核、建设工程放验线、施工监督检查、违法建设检查和处理,是审批管理的必要保证,实施监察管理必须配备规划管理部门的直属监察队伍,并通过相关的科室按严密的程序与审批管理衔接。
城市规划管理人中的编制人数应按建设部(87)城规字第597号文件精神配备,即不小于城市非农业人口总数的万分之一。
3.中小城市规划管理机构设置构想
3•1 中等城市规划管理机构的设置
成立直属政府的规划局(一级局),在各区和开发区设直属分局,内部科室及主要职责为:规划报建科:建设项目的报建管理;规划建设科:建设工程的规划审批管理;规划用地科:建设项目选址、用地审批管理;规划市政科:道路、管线工程审批管理;法规科:建设工程放验线、竣工验收、法规制定及宣传、违法建设案件处理;办公室:人事、行政、后勤、财务管理等。
下属单位:城市规划监察大队:规划监察管理、违法建设查处,业务上受法规科指导;规划设计院:规划设计、测绘等;城建档案馆:城建档案管理。
3•2 小城市规划管理机构的设置
(1)县级市
成立直属政府规划局(一级局)
内部科室为:规划工程科:建设工程、道路、管线工程的审批管理;规划用地科:建设项目选址、用地审批管理;法规
科:建设工程放验线、竣工验收、法制制定及宣传、违法建设案件处理;办公室:人事、行政、后勤、财务管理等。
下属单位:城市规划监察大队、规划设计院(室)、城建档案馆(室)。
(2)县一级
成立直属政府规划局(一级局或二级局)
内部科室:规划管理科:建设用地、建设工程、道路、管线工程审批管理;法规科:建设工程放验线、竣工验收、法规制定及宣传、违法建设案件处理;办公室:人事、行政、后勤、财务管理等。
下属单位:规划监察队、规划设计室、档案室。
(3)建制镇(规划区以外)成立直属政府规划办公室,行使相应规划管理职能。
3•3 规划管理网络
各级规划管理部门在业务上受上一级规划管理部门指导,上一级管理部门通过文件、会议等形式及时传达国家有关法规政策,并定期检查下一级业务工作,形成管理网络。
参考文献：
1.建设部城市规划司•中华人民共和国城市规划法解说•群众出版社,1990•
2.国发(1996)18号文件。国务院关于加强城市规划工作的通知,1996•5•14•
3.石成球•中国城市规划学会96学术年会综述•城市规划,1996(4)•
4.雷翔•城市规划管理与投资环境• http://www.51lunwen.org/ 城市规划,1995(6)•
5.苏则民•关于我国城市规划体系问题的思考•城市规划,1995(
