从资源保障为主走向资源、环境保障并重———地质环境保护治理工作的推进和到位
摘要:资源保障不会被忽视,需要重点研究的是地质环境保障的落实。我国地质工作经历了单一的矿产资源保障为主,全面的地质矿产资源保障为主和资源、环境保障并重的不同阶段。“环境”可以理解为“空间资源”的同义语。地质环境保护治理同环境地质工作之间,在工作上有密切联系,在概念内涵外延上又有区别。要使地质环境保护治理形成完整工作体系,需要在评价预警、保护监督和治理改善三个环节进行业务建设。
关键词:资源保障,环境保障;地质环境保护治理,环境地质工作;评价预警,保护监督,治理改善
2002年10月15日,当时的国务院温家宝副总理在“新中国地质工作50年暨中国地质学会成立80周年纪念大会”上发表重要讲话。在讲到二十一世纪地质工作方针时,他阐述了我国地质工作面临重大转折的四项内容,其中之一就是“从资源保障为主的地质工作转向资源、环境保障并重的多目标、多功能地质工作”。在新世纪里,“资源、环境保障并重”,既是作为一项社会经济活动的地质工作的指导方针,也是而且首先应当是政府主管部门在履行国土资源管理职责时应当遵循的方针。
资源保障特别是矿产资源保障是不至于被忽视的,所以,为了切实贯彻上述方针,需要重点研究的是环境保障如何落实。
地质环境的保护与治理,以及为之服务的环境地质工作,被提到重要地位,是经济和社会发展提出的要求,也是长期实践探索和认识深化的结果,经历了一个逐步发展的过程。认真总结五十年来的工作,继承已取得的成绩,发展已有的经验,进行必要的理论概括,对于提高自觉性,把地质环境的保护与治理提高到新水平,具有重要的意义。
以资源保障为主、环境地质工作“有实无名”的时期
从新中国地质工作创立到二十世纪七十年代的近三十年间,地质工作的基本任务是为社会主义建设提供资源保障,而其重点则是为工业建设提供矿产资源保障,因此一开始当然要以矿产地质工作为中心任务。而且当年从重点建设项目急需矿产资源的实际情况出发,还不得不先抓勘探,后抓普查。1952年中央人民政府地质部成立时,就立即组建了部直属的六支勘探队;而矿产普查工作则是到1954年才在全国部署开展的。①
现在被认定为广义环境地质工作组成部分的水文地质工作和工程地质工作,随着社会主义建设的全面展开而逐步得到加强。在二十世纪五十年代前期,这一方面的工作重点有二,一是为大型工程项目提供建设依据的工程地质工作;二是为矿业开发中“排除水患”提供依据的矿区水文地质工作。也就是说,早期的工程地质工作和水文地质工作,也主要是围绕工业建设的资源保障进行的。
1955年,地质部水文地质工程地质局成立,水文地质工作得到了全面加强,进入了一个新的发展时期。首先是有计划地开展了基础性工作,为查明全国地下水资源家底奠定了可靠基础。1974年水文地质部队的组建,在这一方面发挥了重要作用。其次是在全国特别是北方干旱缺水地区,广泛开展了支援农牧业的供水水文地质工作和打井抗旱。再次是开始了部分城市的供水水文地质工作。这使得水文地质工程地质工作摆脱了早期局限于个别工业建设项目的局限性,走向为社会主义建设全面提供水资源保障的新时期。而整个地质工作也因此而从单纯为工业建设服务走向为工农业建设全面服务,从单一的矿产资源保障走向全面的地质矿产资源保障,对于后来全国地质工作布局调整有着深刻影响。
另一个有意义的进展是,环境地质工作在事实上起步了。二十世纪六十到七十年代,吉林、河南、河北、安徽各省都在部分地区进行了治理次生盐碱化耕地的水文地质勘察;黑龙江、吉林开展了克山病、大骨节、地甲病等地方病病因调查和改水防病的试验。这些都应属于环境地质工作,但当时并没有明确地意识到,所以都作为水文地质工作项目立项。也可以说,当时的环境地质工作是“有实无名”的。这是一种无可奈何的历史局限性,因为当时不但是在中国,就是在全球,人们也都还没有树立起环境保护的观念。
单一的资源保障思路,不可避免地会在保障资源供给的同时,在某些情况下带来损害环境的副作用,河北平原地下水资源开发就是实例之一。自1958年大跃进以来,不少地方不顾环境保护和生态平衡,单纯从蓄水用水出发,在河流上游盲目大修水库。太行山前是重点地区之一,南运河(天津至黄河)水系因此而遭到严重干扰和破坏,水源迅速枯竭。到了1964年,存在了一千三百多年的南运河终于完全断流。在历史上曾经是舟楫往来的航道变成了乡间的大车道,并且累及河道两侧的工农业用水乃至城乡居民吃水,都成了问题。为解燃眉之急,在河北沧州和衡水地区开展了大规模的打井活动。在这一活动中,河北水文三队和四队曾建立了突出的功绩,十余年间指导和直接打井上万口,缓解了缺水的困难。但由于地下水的过量开采,很快就出现了降落漏斗,而且逐年积累发展。到了2001年,已经发展到地跨冀鲁两省、面积达七万平方公里、中心降深95米的规模。而且由于城乡居民吃水长期依靠水质欠佳的地下水,还引发了氟中毒地方病。环境地质工作的初步“正名”和定位二十世纪八十年代,环境地质工作正式提上日程并得到了初步定位,其标志是1981年地质部两份重要文件的制定和发出。
第一,孙大光部长当年率团访问西欧归来。鉴于本次考察的重要性,为借鉴西欧资本主义发达国家发展和改造地质工作的经验,部决定将考察报告印发全国地质系统各单位学习研究。报告中第一次明确提出了地质工作三分的观点———全部地质工作划分为基础地质工作、矿产地质工作和广义环境地质工作三部分,广义环境地质工作包括水文地质工作、工程地质工作和狭义环境地质工作。这一划分方案为大家普遍接受,一直沿用至今。
对于环境地质工作而言,这件事的意义不仅仅在于正式提出了环境地质工作的概念,而且将水文地质工作和工程地质工作归属于广义环境地质工作,也有着深刻的含义。因为这意味着,水文地质工作和工程地质工作并非单一的资源勘查活动,而是兼有或者说应当兼有环境评价的功能。二者技术属性的这一定位,对于后来有关技术政策的设计有着重要影响。
按照作者现在的观点,“环境”可以理解为“空间资源”的同义语:作为可以分割使用的生产要素时,称之为“空间资源”,其占有使用权是排他的,可按“私人物品”处理,人们关心的当然首先是其数量的分配;作为人类共同生存而不可分割的空间时,称之为“自然环境”,占有使用不可能排他,属于公共物品,人们关心的当然只能是其质量的保护。而水这种物质资源也具有双重性———既是重要的物质资源,又是决定空间资源质量也即环境质量的重要环境要素。①工程地质工作的目的,是为了对一般地下空间的质量作出评价,因为与矿产和地下水等物质资源不同,对于空间资源而言,无所谓寻找和发现,只有质量评价的要求。而在对地下空间质量作出评价的同时,实际上也就是对一定范围内地质环境的质量作出了评价。至于地下水这种物质资源对岩石圈环境乃至地面环境所起的重要作用,则是人们都认识到了的。
第二,地质部发出了关于调整加强水文地质工程地质工作的通知,明确规定,在“矿”、“水”安排次序上, 京津沪三市和宁夏自治区“以水为主”,北方各省区“水矿并重”。(按:这里说的“水”,内涵大体相当于前述的“广义环境地质工作”)。这标志着,在局部地区,已经不自觉地从资源保障为主转向了资源、环境保障并重。对于全国来说,这也是前进了一大步。
二十世纪八十年代,是我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的起步时期。如前所述,各类地质工作的技术属性在1981年作出了科学划分,但其经济属性的研究却嫌不足,而这正是实现体制转轨所必须解决的问题。这一方面经济关系未理顺,对发展思路影响最大的,很可能是广义环境地质工作。
实行市场经济体制,划分公益性活动和商业性活动是基本前提之一。地质工作三分以后,有的经济属性是自然而然地清楚了,有的却不然。基础地质工作属于公益性活动,是大家都同意的。矿产地质工作应属商业性活动,是多数人赞同的。广义环境地质工作中的区域性调查,也应属公益性活动。而非区域性工作中的相当一部分,既然兼有资源勘查和环境评价的双重功能,其经济关系自然就会表现得比较复杂———针对同一自然对象进行的地质工作,从资源勘查角度看,是提供了一种可以用作投入的生产要素,当然是“私人物品”;从环境评价角度看,又是同时提供了一种“公共物品”。深入研究并正确处理其中的经济关系,是深化改革的重要任务。即便是到了1999年,国务院关于地质勘查队伍管理体制改革方案中明确提出划分公益性活动和商业性活动以后,这也还是一个需要认真研究解决的课题。
从环境地质工作到地质环境的保护与治理
地质环境是自然环境的组成部分,地质环境的保护与治理是环境保护工作的重要方面,是保护环境这一基本国策的体现。环境地质工作是一项社会经济活动,是地质环境保护与治理的基础和重要环节。但在很长时间内,地质界对这两者之间的联系和区别似乎不大理会,而且常常以后者代替前者,无意中导致了两者都被贬低的结果。从1988年开始,这一关系才起步理顺。
1988年末,在国务院机构改革中,国务院颁发了地质矿产部“三定”方案。对于地质矿产行政职能特别是其中的地质环境管理职能的建立和到位来说,这份“三定”方案具有划时代的意义。方案第一次系统地设计了地质矿产行政职能的总体框架,第一次明确地将“地质环境的监测评价和监督管理”列为地质矿产部四项行政职能之一。如果说,从1981年起,在社会经济生活中才有了环境地质工作这一分行业的正式名份;那麽,从1988年起,在政府中才有了地质环境管理这一法定的行政职能。
在设计这一行政职能时,主要理论依据和政策思路如下:第一,自然环境是人类生存活动的地球外层空间,包括大气圈、水圈和岩石圈(按照现在的观点,大气圈外的太空也应包括在内,见前页脚注2)。传统的环境保护思路只保护了大气圈、水圈和地面环境,
