本文是一篇项目风险管理论文，笔者认为PPP 模式风险管控难度较大主要原因在于项目角色的多样性与风险分配的不均衡矛盾。金融机构应对 PPP 模式的各种办法会对风险管控发挥一些作用，然而面对系统性风险与其他不可预期风险，金融机构的措施无疑是单薄的，经济资本充足是保障金融机构 PPP 项目平稳推进风险可控的关键。当下，经济资本无法对各类风险进行准确的量化，在实际工作中便会出现风险敞口。坚信伴随经济资本理论研究的不断深入，政策性银行在对 PPP 模式的风险量化会更加明确，PPP 模式的融资定将会有更加广阔的未来。
第一章 绪论
1.1 选题背景及研究意义
1.1.1 选题背景
近年来，PPP 业务开展十分迅猛。由 2014 年起至 2020 年 2 月底，我国PPP 综合信息平台项目管理库共有 9459 个各类型项目、投资共计 12.4 万亿元，已成为经济社会进步不可忽略的板块。PPP 业务是当前政策环境下各级政府部门提高公共基础设施建设水平、提升服务标准的最有效方式之一，大部分使用特许运营，购买服务以及股份协作的模式。采用 PPP 方式，资金大部分由私有部门供给，有效减少地方政府财政支出。金融机构的加入有利于项目在早期设计过程及执行阶段更具可操作性，运行效率要求更高，进而提升项目质效。然而,与 PPP 模式共生共存的是，部分 PPP 项目以名为股权实为债权的方式，使得地方财政的债台高筑，项目库中项目参差不齐，涵盖部分手续不完备、有风险隐患的项目。2017 年后， 政府针对 PPP 规范性要求陆续颁布，明确了 PPP 业务运作模式及要求。2019 年 3 月 7 日国家财政部公开的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），明示 PPP 业务是党中央、国务院作出的非常关键的决策安排，将“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”作为准则，从把控推进 PPP 合规发展的整体标准、合规助力 PPP 模式实施、强化项目规范管控、创建合规推进的良好环境、协同配合抓好落实等五方面针对 PPP 类业务长期有效开展给予新的指示。明确提出“保持必要、可接受财政支出规范，审慎科学判断，完善财政支出责任监管和风控预警模式，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借 PPP 名义增加地方政府隐性债务。”规范性文件的颁布有效约束了 PPP 项目的发展方向，PPP 模式也得到了更多金融机构的关注。农发行作为全国仅此一家农业政策性银行，主动为地方政府融资融智，确保国家重要项目按计划推进，是国家明确赋予的政策性职能。
因此，农业发展银行将服务乡村振兴为己任，主动投身三农 PPP 项目中。但风险管理是业务高质量发展的有效保障，推进 PPP 业务首要的便是风险评估与管理。本文将全面风险管控原理为核心，参考吸收其他金融机构优秀举措，以整体视角考量农业发展银行推进 PPP 项目的风险，找到 PPP 模式信贷的全流程风险隐患及解决办法，保障银行资金安全。
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1.2 国内外研究现状及水平
关于 PPP 业务资金融通方式：海外对于 PPP 项目分析钻研远比中国开始的早。1980 年后，英国第一次提出了 PPP 定义并向社会完整阐释了公共服务一词，认为 PPP 业务是涵盖政府和社会资本方在内的多个角色的综合利益综合体战略行为（Michae and Spackman，2002），政府和社会资本方的参与中，很多社会资本方代替政府为公共设施建设提供资金、建设等方面的帮助(Darrin and Mervyn， 2002)，并且达到足够去优化经济行动的目标 (Lucius，2014)。PPP 业务较多内容涵盖公共基础设施建设范围内，比如环境综合治理、地下综合管廊建设、各类道路轨道交通建设等。智利推动的 PPP 业务，也是大部分建设服务公共基础设施类业务。当下，智利 PPP 业务尤其是在土地开发、储备、整理上推进比较顺利，为其他国家提供了有益的参照。截至目前为止有 5 种模式：一般农业用地整理、简约化农业用地整理、主动变更地块、迅速土地整合以及项目地块平整 (Rainer，2003)。吴伟军等（2017）将股份制、各类城商行介入 PPP 项目方式研究，涵盖表内外全口径业务范围。认为“为数众多的金融机构和地方政府建设各类基金介入 PPP 业务，这种行为表面看是股权类投资，本质上是地方政府定期支付稳定收益，又称‘明股实债’”。李妍（2015）采用不完全信息条件为背景的价格博弈概念，建立在 PPP 业务中各级政府机构与社会资本方不同的出价先后，逐一建立政府机关首先明示价格的 PPP 业务风险分担模型和社会资本方首先明示价格的 PPP 业务风险分担模型，最终分析判别出了子博弈精炼纳什均衡状态下政府与社会资本方的风险分担权重与风险表面特征形态。同时选择上海莘庄 CCHP 项目，建立在德尔菲法法细致完整的规划了 PPP 业务具体风险评估指标体系和风险分担权重，向 PPP 业务怎样圆满并合理地分配政府与私人部门风险配额指明了方向与思路，进而肯定 PPP 业务的具体操作如期推进。
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第二章 PPP 模式理论概述
2.1 理论基础
2.1.1 公共物品理论
新古典综合学派泰斗级人物保罗·萨缪尔森（1954）率先对公共物品这一概念开展分析研究，在《公共支出的纯理论》一书里把公共物品解释为，“单纯且共享的不能以社会资本采取市场方式供给而是政府或社会通过非市场手段供应的产品和服务”。公共物品自身包含 3 个方面的特性：（1）效用的不可分割性。公共产品的受众群体是公众，存在一同享有无法分割的特点。社会群体能够一同享有它们带来的服务，然而他们却无法拆分，供个别公司、组织或个人占有。（2）消费的非排他性。“公共物品是平等地被社会公众享有，分享人数的多寡并不影响其带来的效用变化”（杜芳，2015）。（3）消费的非竞争性。换句话说，边际生产成本是 0，当前占有者数量的增加不会增加公共产品的供应成本。比如街心公园，修建完以后，不管有多少游客参观，它的建设费用也没有由于多了 3、5 名游客而增加。
公共物品是国家和地区经济发展的十分重要的根基，然而因为其上述特点，所有人都希望低成本占有尽可能多的公共物品。但由于市场经济下社会资本方不可能不计成本的提供大量公共物品，因此，必须通过政府进行市场干预进行调节，牵头做好公共基础设施建设及服务的供应和保障。通常情况来说，政府公共物品供应方式主要分为两种类型，一是直接供给，政府直接支付费用来采购或生产公共物品，国防军工就是标准的政府直接提供。第二种方式为政府部门与私人部门合作方式，即公私合营，采取政府和私人部门联合负担提供公共物品或服务的成本，如高铁、高速公路、公共绿地建设、地铁等。
公共物品理论最重要的是率先阐述了政府和其他私有化部门共同配合的可能性，给 PPP 理论的诞生打下了理论根基。其次明确指出了公共物品回报率低的情况，强调了此类项目很大程度面临高成本低收益所带来的可行性问题。最后突出分析了政府在公共物品供应里所饰演的关键角色，文章在 PPP业务资金融通风险研究里，会重点分析政府在其中所发挥的作用，给文章研究 PPP 业务融资风险种类予以思路和理论根基。
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2.2PPP 模式的内涵
PPP 模式是 Public— Private— Partnership 的字母缩写。因为是具有公共特点的基础设施类产品和服务融资形式，它涵盖广义与狭义两类界定标准：广义 PPP 指的是地方政府和民营企业等社会资本供给公益性产品和服务，通过协议搭建起稳定互利伙伴联系，包括特许经营（地方行政机关特别允许社会资本管理公益性基础设施及服务，在此阶段社会资本掌握该项目所有及管理的权利，社会资本方将于到期后归还所有权给地方行政机关）、外包出租（地方行政机关仍持有公共基本设施的拥有权，社会资本方掌握经营权，并支付给政府部分承租费用）和私有化（政府将基础设施或服务售让给社会资本方）三类；狭义 PPP 指的是通过开发新的业务方式，例如特许经营模式，但需突出政府和私人部门全流程协同。例如政府和私人部门联合成立 SPV 公司共同运营，实际上是地方政府向社会资本方让渡经营和收入的权力达到建设公共产品及服务的目的。当下我国所称的 PPP 多为广义 PPP。
图 1.1 世界银行关于 PPP 的分类
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第三章 农业发展银行介入 PPP 模式概述 .......................... 19
3.1 农业发展银行介入 PPP 模式较其他银行不同点 ................... 19
3.1.1 流动性风险较低 .................... 19
3.1.2 政策性较强 ........................... 19
第四章 农业发展银行 PPP 模式融资示例 .......................... 28
4.1 农业发展银行 PPP 模式营销与融资环节剖析 .......................... 29
4.2 农业发展银行 PPP 模式风险把控剖析 ................................ 30
第五章 农发行规避 PPP 融资风险具体措施 ........................ 36
5.1 思想先导，树立大风险观 ................................ 36
5.2 按照政策要求开展 PPP 项目贷款 .............
