第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
在经济呈 L 型走势及中美贸易战双重影响下，国内经济承压，在面临国内内需不足，对外出口形势不容乐观的情况下，中国人民银行开始选用更加宽松的货币政策，通过降准及增加市场流动性来达到刺激经济的目的。地方政府为贯彻中央稳经济保增长的政治目标，以地方政府融资平台为主体，通过银行贷款、发行债券等方式筹措巨额资金，用于加快基础设施建设，提振内需，为稳定国内经济形势立下汗马功劳。在地方融资平台的大力支持下，国内经济在近年仍保持强劲增长势头，年均 GDP 增长维持在 6.5%以上的增长。与此同时，城镇化建设的推进必须要提供完善的基础设施配套，但地方政府财税收入资金流与基础设施建设期资金投入存在错配现象，即地方政府财税收入呈现稳定性、长期性而城市基础设施建设资金投入主要集中在建设期，资金流的错配会导致大量项目出现资金缺口或城镇化推进缓慢的严重后果。而 2015 年新预算法颁布后，发行地方债的权力全部集中到省级政府，其他层级一律不得以任何形式对外举债，县市一级地方政府资金压力不言而喻（李楠，2016）。地方融资平台以企业身份参与到资本市场中，集聚社会资本，通过更加专业、效率的运作方式参与到城市建设中，为民众提供诸如道路公园、医疗教育、公共交通、保障性住房等一系列关系民生的基础设施，打造宜居城市，提升生活环境，吸引更多农村居民向城镇转移，为区域经济发展注入强有力的后劲，地方政府融资平台势必在未来很长一段时间内持续释放其社会价值，为国家经济发展、区域建设继续发光发热。
但快速的增长也同步带来过度举债问题。2014 年以来，地方政府在举债方式上尽管“开前门”，但并没有严格“堵后门”，各级地方政府融资平台现有的存量债务不仅没有下降的趋势，反而出现了增加的现象。尤其是在 2015 年，地方政府通过对外出具担保函或直接借款，为平台公司增加了很多隐性债务。白重恩曾对国内融资平台隐性债务规模进行过粗略的摸排，结果显示地方融资平台名下的隐性债务接近 47 万亿元，债务规模是显性债务的 1.6 倍至 2 倍之间，若将现有隐性债务纳入政府债务统计口径，中国政府债务与国内生产总值比例已经达到 65%，超过了国际风险警戒线。另一方面，近年来随着资管新规出台、财政监管趋严，融资平台到期的非标融资无法继续进行展期或债务置换，除国务院统一部署的棚改、异地扶贫搬迁领域外，金融机构受财金 23 号文制约，无法对平台公司提供充足额度授信。交易所“双 50”限制、发改委重点监测平台名单、交易商协会对债务率较高地区平台公司发债总额限制，收紧了地方政府融资平台融资渠道、融资规模，同时也增加其融资难度。在存量债务出现偿债峰值、监管趋严、融资受限的大环境下，平台公司债务违约风险较往年有明显增加（马柱，2017）。一旦融资平台出现大量债务违约，会直接使政府信用大打折扣，甚至直接引发金融风险与经济动荡。
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第二节 研究思路及方法
一、研究思路
本文以地方融资平台债务风险作为研究对象，研究内容主要为地方政府融资平台债务风险表现形式、形成原因及防控措施。首先结合近年来融资平台发展历程、市场化转型的现状及新一轮政策监管要求，明确地方政府融资平台的新定义。接着通过研究城投债发行主体的债务增速、盈利能力、总债务规模等数据，分析地方政府融资平台债务风险可能存在的几种表现形式，并进一步分析当前融资平台债务风险形成的原因，指出需要重点关注的风险因素。通过梳理目前国内财政部门对融资平台债务风险防控的几种措施，剖析其中的不足之处，为进一步完善融资平台债务风险防控提供思路。本文以南京市新城开发区融资平台-新城建设为对象进行案例研究，首先就公司组织架构、业务模式、存量债务、财务报表等方面的问题，具体介绍各因素是如何加剧该平台债务风险形成，并以平台近三年财务数据为基础，结合 Z 分值模型，从业务盈利能力、资产创收能力、平台偿债能力等多方面入手，量化新城建设公司目前的债务违约风险，评估其风险高低。同时穿透财务数据，寻找债务风险形成的深层次原因，并根据公司现有的防控制度，结合资本市场情况分别从长期、短期提出更有针对性、操作性的防控措施。
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第二章 基础理论
第一节 公共产品理论
社会产品包括私人产品和公共产品，对于公共产品来说，新增的消费者既不会对其他消费者使用该产品产生影响，也不能够单独享用该产品带来的收益。由于公共产品无法提供实质的利益，因此无法由市场实现供给，即出现市场失灵的现象，为保障社会公众福利最大化，该类公共产品只能由政府通过税收等方式筹集资金保障其供给。
根据收益范围的不同，公共产品可划分为全国性公共产品和地方性公共产品，根据最佳配置职能分权理论，从中央到地方，各级财政在执行财政职能时的侧重点和范围不尽相同，保持宏观经济稳定和财税收入分配职能应主要由中央政府负责。而在资源配置方面，按照公共产品的受益范围，中央政府和地方政府应承担不同的职责：受益范围遍及全国的全国性公共产品，如司法、国防、大规模交通运输主干设施等（Bill Simonsen,1998），应由中央政府提供；与中央政府相比较，地方政府主要是在较小的范围内进行资源配置——提供地方公共产品（社会治安、地区道路建设、教育、医疗等），由于地域、文化、民族的多样化，不同地域民众在消费习惯，传统习俗方面存在较大的差异，中央与基层信息不对称问题仍然比较突出。与中央政府相比，基层政府显然更了解当地居民对公共产品的偏好，更能准确恰当的满足地方居民对公共产品的需求，因而地方政府是地方性公共产品的提供主体。
但是在实际操纵中，地方政府并不直接参与到公共产品的建设与运行之中，而是委托具有丰富项目经验的公司负责公共产品的构建，从而达到提高效率效果，减少成本的目的。但该模式下，一是无法完全对项目公司进行有效控制，即不能完全按照当地政府的意愿进行项目安排，而且部分半公益性的项目无法通过政府融资来解决资金缺口，发挥杠杆效应，当地政府必须全额保障项目资金，加大财政压力。因此，地方政府纷纷通过成立各自的融资平台，由融资平台作为公共产品的立项主体，通过对融资平台的股权控制，来掌握项目安排，并通过融资平台进行半收益性项目融资。这也就决定了当前各级融资平台主营业务多为市政设施建设、交通运输、水务电力等纯公益性和半公益性项目为主，融资平台利润水平偏低。
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第二节 风险管理理论
风险管理的目的是通过研究风险发生规律，将风险控制在可接受范围内的一门管理科学，风险管理单位通过关键风险识别、风险量化评估和风险应对这三个步骤，对潜在的风险实施有效控制和妥善处理的过程。风险管理的最终目标分为事前目标和事后目标两部分，事前目标通过多重手段避免和减少风险事故形成的几率，事后目标是在风险爆发后，通过实施补救措施，努力使损失降低到可接受程度，二者有效的结合构成了完整的风险管理目标（董月超，2009）。
关键风险识别是风险管理程序的第一步，通过对业务流程的全过程梳理，发现客观存在、可能存在的潜在风险，针对潜在或面临的风险，对其危害程度、发生概率、形成原因等因素进行初步的判断。风险衡量是在完成风险识别后的基础上，通过对收集的资料进行分析，将风险定量化，即将风险通过指标等数据予以表现，使风险识别步骤下的判断精确化，为风险决策提供依据。在完成关键风险识别、风险量化评估后，需要选择是否采取措施应对风险，通过与公认的安全指标相比较，对风险发生的概率、损失程度、危害程度进行衡量，并通过与处置成本进行对比决定是否需要采取相关措施予以控制，消灭或减少该风险发生的概率和损失。风险控制基本方法有风险回避、损失控制、风险转移和风险保留四种，其中风险回避是控制主体放弃某种行为完全回避风险的处理方式，往往其也放弃了潜在的收益，通常当控制主体十分厌恶某种风险或无力承担该风险时，才会采取该种方法。损失控制是通过制定计划和采取措施，在事前、事中、事后三个阶段降低风险发生的概率或减少风险发生后的损失。风险转移是通过保险、合同等方式将部分风险转移给其他主体的行为。风险自留是指在损失发生时，控制主体通过利用前期计提的风险储备资金进行弥补损失的行为（郑石桥，2009）。
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第三章 地方政府融资平台概述.........................15
第一节 地方政府融资平台新定义及发展历程..........................15
一、地方政府融资平台新定义................................. 15
二、地方政府融
