本文是一篇SCI论文发表，本研究基于国内外城市减量发展的现状及相关理论基础与实际，结合北京特大城市转型发展的特殊性现实需求从发，以门头沟区如何落实建设用地减量任务和目标为向导，理清困扰减量发展的问题和成因，为在区级层面上推进减量发展理念落地，统筹”多规融合”，探索出可实施、有针对性的应对方法和政策机制建议，以期为首都西部生态涵养区门头沟区减量发展提供理论方法支撑及实践探索参考。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景
1.1.1 新型城镇化发展必要性
城市发展初期由于需要人口、产业及各类发展要素聚集而需要大量的土地、水等资源的供给以支持经济社会快速发展，在追求大而全的城市规模和集聚效益的同时，城市发展逐渐形成了对土地资源供给的过度依赖，表现为以扩大城乡建设用地规模，发展土地财政来吸引人口持续集聚进而提升更大的影响力与辐射带动作用。长期以来，我国快速城镇化初级阶段的增量发展模式，形成了以规划人口超量预判为手段的增量规划编制逻辑及规划实施运行机制[1]。随之带来产业升级乏力、低效业态扩张的现实发展困境。当前，我国京津冀、长三角、珠三角等三大城市群中的中心城市已经处于城镇化发展的高级阶段，城镇化率已经达到了西方发达国家水平[2]。随着越来越多的大中城市进入至城镇化发展中后期，在新型城镇化由追求速度及数量转向高质量发展的背景下，需要重新审视并调整传统城乡规划理念与管理体系，用于指导面向城乡高质量发展的集约、高兴空间新格局。
1.1.2 空间规划治理现实性
我国现行的空间规划制度表现为部门垂直“纵向”管理和多规“横向”并行相互交织的客观情况。由于新时期一系列国家现代化治理机制体制改革还处于起步阶段，虽然国家出台建立国土空间规划体系并实施监督的有关意见，由自然资源部承担空间规划职责，但以原住建部城市总体规划、原国土部土地利用总体规划为核心的空间规划编制体系由于行业管理逻辑与编制方法、国家标准等尚未深度整合，各类行业专项规划如发展改革委系统的国民经济和社会发展规划、生态环境系统的生态环境保护规划、园林绿化系统的林地保护规划、森林城市规划及水利系统的海绵城市规划等规划之间在空间和时序上存在着由于编制理念、管控目的与技术标准不统一而导致的一系列的空间矛盾。此类规划在区域及总体规划层面，由于侧重战略性以目标为向导，加之空间尺度交大，相互矛盾表现的尚不凸显。而到了区镇等落地层面，各类规划引导空间重叠、管理空间相互制约、在具体项目规划实施时突出的表现出了现行空间规划体制的问题[3]。党的十九大报告明确提出了国土空间规划作为国家提高治理体系和治理能力现代化的重要举措，这就要求当前改革方向亟需明确各类规划的主体与专项的关系、总体与局部的关系及近期与远期的关系、需要从技术统筹先行开展探索，寻求各类规划目的及空间管控的技术逻辑，理清各行业部门错综复杂的空间管理权责进而积极应对问题解决，推进高质量减量集约发展。
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1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
本研究基于国内外城市城乡建设用地减量发展的现状及相关理论基础与实际，结合北京特大城市转型发展的特殊性现实需求从发，以如何落实建设用地减量任务和目标为向导，理清困扰减量发展的问题和成因，为在区级层面上落实减量发展理念，统筹”多规”目标形成合力，探索出可实施、有针对性的应对方法和政策机制建议，以期为首都生态涵养区减量提质发展提供理论方法支撑及实践探索参考。
1.2.2 研究意义
城乡建设用地减量作为当前北京市主动应对疏解非首都功能、引领高质量发展的重要途径，对扭转当前聚集资源型发展模式，实现北京乃至京津冀向创新资源驱动转型、高质量的发展具有重要推动作用[7]。当前，北京已经进入城镇化成熟阶段[8],新版总规在市级层面制定了各区的减量任务和人口规模、用地规模、建筑规模等各项发展指标，明确了发展蓝图[5]。门头沟区担负着维护首都生态屏障的使命，作为首都生态安全起到关键地位的城乡结合、区域结合的过度地区，在实施减量任务时又面临各项空间资源与统筹实施等政策衔接问题，亟需结合全市的用地规模减量要求，研究建立符合门头沟区现阶段发展实际又满足首都战略举措的区级减量实施综合体系，明确应对方法与对策对促进门头沟区发展方式转型、产业结构升级、生态涵养保育具有现实的指导意义。
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第 2 章 基本概念与相关研究
2.1 基本概念
2.1.1 多规合一
由于我国长期实行空间规划的垂直管理体系，“条块分割”现象严重[25]，不同部门其工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾，导致政府部门服务能力和服务效率不高，管理衔接上相互交叉、缺少有效的统筹协调。
多规：是指政府各行业主管部门为达到行业管理目的，制定了各自领域的专项规划，各规划间存在规划期限不统一、技术标准不一致，空间布局不交圈，实施主体不明确等现象[26]，直接导致了城乡建设用地、水源保护、生态保护、基本农田等各类控制边界得不到协调统一，导致部分用地具备多重属性，管控要求不明确，有限的土地资源难以统筹高效利用。
合一：是指通过整合技术标准、信息管理、控制界限，通过协调部门权益，统一基础、统一目标、统一平台、达到多部门系统分解、协同运作、提供行政效率的目的。
党的十九大报告首次明确提出了“多规合一”总体要求，着力解决空间交叉矛盾问题，以期实现一张蓝图。“多规合一”直接目的是通过整合空间规划促进目标统一[27]。更深刻的含义是推动实现资源重新配置及治理体系的改革，随着国家机构体制改革不断深入，各行业的法律、规章及标准规范都将进一步的融合统一。
2.1.2 城乡建设用地减量
按照北京市两图合一用地分类指南规定，国土空间土地用途分区一级大类为城乡建设用地、特交水建设用地及非建设用地三大类，其中城乡建设用地按照土地用途分区还可分为城镇建设用地、战略留白用地及村庄建设用地三个层级，通常所讲的城乡建设用地减量就是将现状的城乡建设用地转换为非建设用或特交水建设用地的过程。
城乡建设用地减量作为城市瘦体强身，倒逼城市发展转型的关键所在，与优化用地结构，建立生态安全格局，提高建设用地产出效益紧密相连，是提高城市治理水平、优化生产空间、生活空间、生态空间的重要抓手[28]。随着北京城市发展从依靠投资集聚向创新驱动发展转型，土地空间资源的集约利用也将向绿色高效发展转变。遵循经济增长阶段理论与环境库兹涅茨曲线假说[29]分析，建设用地增量会随着经济总量的不断增长呈现倒 Ｕ 形的变化，土地初级要素的投入应逐步减少[30]。北京市主动提出城乡建设用地减量是基于发展阶段的准确判断和引领地区高质量发展的重要措施。
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2.2 相关基础理论
2.2.1 精明增长理论
精明增长理论的提出是源于社区自治及改善交通出行为背景，以促进城市绿色集约发展[31]，从分析公共交通条件的改善为出发，引导城市社区更新。通过加强土地的混合使用及建筑的科学合理布局来应对城市无序向外蔓延[32]。通过缩短通勤距离，推进职住平衡，降低人们对私人汽车的依赖。在城市内部强调衰退地区土地更新利用和复兴的同时，在城市外围地区强调保护自然空间和农业空间，注重生态安全[33]。从美国环境保护署关于精明增长的十项原则分析得知[34]，该理论所言的“增长”是科学合理充分利用存量用地前提下的增长，主导注重存量发展和多元模式开发，这对国内一些资源型城市产业转型及减量提质发展具有一定的理论指导。
2.2.2 紧凑城市理论
紧凑城市理论是结合传统城市理论指导下城市发展过程中面临的侵占农田、环境污染、资源短缺、交通拥堵等问题，针对霍华德“田园城市”和《雅典宪章》为标志的城市功能分区等理论的缺陷提出的区域经济和城市规划方面的前沿理论。主要观点是：1统一规划建设城市公共设施，提高公共设施利用率；2、通过混合土地利用减少人们对交通的需求；3、提倡使用步行、非机动车和公共交通减少城市交通拥堵[35]；4、提高城市人口、建筑和产业密度，限制城市无序扩张，促进土地集约节约利用[36]。该理论的优点是：1、紧凑型城市中产业、人口、建筑的集聚带来的集群效应；2、紧凑型城市带来的土地能源公共设施基础设施节约和环境友好；3、综合考虑了城市土地利用、经济发展、交通管理、环境保护等城市发展多个方面。该理论对于当前我国人多地少、资源短缺、环境污染、交通拥堵等背景下的城市开发建设具有较强的指导意义。
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第 3 章 门头沟区转型发展的迫切性与城乡建设用地减量面临的障碍.......11
3.1 门头沟区现状用地情况分析....................... 11
3.1.1 城乡建设用地结构........................11
3.1.2 城乡建设用地布局.................... 12
第 4 章 基于“多规合一”的建设用地减量实施体系构建.......................21
4.1 减量实施体系构建的目的及原则.................... 21
4.1.1 减量实施体系构建的目的...........................21
4.1.2 减量实施体系构建的原则.............................21
第 5 章 门头沟城乡建设用地减量实践探索........................ 27
5.1 明确减量规划实施目标............................... 27
5.2 城乡空间布局结构优化...................
