本文是一篇公共安全管理论文,本文在广泛研究国外保障粮食安全和国内保障粮食安全、粮食安全评价、粮食安全政策等相关文献的基础上,结合 J 省 B 县粮食安全管理现状,运用基于熵权的 TOPSIS 方法分析了 J 省 B 县粮食安全管理水平的层次,指出了 J 省 B 县在粮食安全保障管理策略上存在的问题,结合国外粮食安全管理水平先进国家和国内粮食安全发展先进的市、县的发展经验,提出了提高 J 省 B 县粮食安全管理水平策略。
第一章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
“农为邦本,食为政首”,温饱/生理需要(Physiological needs)更是马斯洛需求层次中最低层次的需要,粮食的获取对于个体的价值不言而喻,由此引申认为粮食安全问题是一国发展经济、稳定社会、富强国家的基础。百姓的口粮安全始终被高度重视并列入重点工作事项,党中央、国务院更提出了“解决好十几亿人的吃饭问题,始终是我们党治国理政的头等大事”①这一战略定位,强调了“谷物基本自给,口粮绝对安全”的战略任务,并严肃指出:“保障国家粮食安全是一个永恒的课题,任何时候这根弦都不能松”②。党的十九大报告中更指出“确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。多频次多场合公开性地表明国家对粮食安全的重视态度③。国际上,受 2020 年新冠肺炎疫情及非洲蝗灾影响,世界多国已停止粮食出口,一定程度上对我国粮食安全发起了挑战。国内城市化进程下,经济效益、生态效益和社会效益发展的不平衡,也考校着地方政府的粮食安全管理水平与能力。
此前,中国粮食年产量水平已连续五年保持在 6.5 亿吨以上,并实现了三大主粮(含水稻、小麦、玉米)95%以上的自给率水平(其中水稻、小麦更实现完全自给)。虽然近年来我们国家的生产数据比较理想,但和我们国家目前粮食流通形式、粮食市场形式的需求相比,国家粮食安全保障压力依然沉重而紧迫。中国一贯被认为是人口大国,并且这一人口基数还在逐年增长,由此引致粮食缺口的扩大。据有关统计数据可知,我国的粮食缺口或由 2018 年的约 2500 万吨逐步增至2025 年的 14.5 亿吨(峰值),如果不能很好解决这一缺口,那么由此引发的各类问题将不容忽视④。除了人口因素外,城镇化、工业化、高污染等发展因素直接削减了可供耕作的优良耕地面积,极端天气、温室效应、台风等气候因素影响导致了粮食总产量不稳定、总体质量不高、耕地土壤质量下降等,受制于上述的负面因素,越来越少的人愿意从事农耕(缺代)。
1.2 国内外文献综述
1.2.1 国外研究概述
因大部分国外发达国家自身就是粮食出口大国,本国的粮食安全都能得到很好的保障,所以国外学者的研究主要集中在:发展中国家粮食安全问题、粮食援助和粮食贸易、如何提高粮食生产水平、粮食安全水平评价及政策等视角。本文主要从“提高粮食生产水平”和“粮食安全水平评价和政策”研究入手。
1)关于提高粮食生产水平的研究
国外政府和学者都十分重视和研究如何提高粮食生产水平,上世纪 60 年代,世界上的发达国家及都陆续实现了农业机械化,而美国更以世界 40%的粮食出口量表现出优异的农业实力。而后发展中国家的粮食生产能力也在开展“绿色革命”后也得到了很大提升,特别是印度、泰国,主要采取的做法是推广良种、化肥、农药、增加农田水利设施、地膜等。目前国外学者在“粮食荒漠”地区如何保障粮食生产的研究很多,如 Mary Stella Wabwoba, Kenneth Mutoro(2020)提倡在肯尼亚地区种植 Mucuna beans;Rattan Lal(2020)认为提高退化土壤中土壤有机质含量可有效提高农业生产率和投入物的利用效率,Frank A. Ward, Terry L.Crawford(2016)提出改善灌溉能力以提高粮食生产能力等。
2)粮食安全水平评价
国外对粮食安全的评价主要集中于定量及定性这两种分析方法,前者,国际食物政策研究所(International Food Policy Rsearch Institute,IFPRI,2011)用全球饥饿指数(Global Hunger Index)来评判国家粮食安全程度,该指数通过加权评价营养不良人占总人口百分比、5 岁以下儿童中体重达不到平均标准占总人口的百分比、总死亡人口中 5 岁以下儿童的百分比来得出国家粮食安全水平,缺陷是没有确定的权重;Gilligan(2007)认为从人们在缺少粮食时必须采取的措施和采取该措施的次数来衡量粮食安全水平;Shaikh(2007)从粮食获得能力角度出发来判断粮食安全水平;Acevedo(2011)以粮食自给供给效率、粮食产量波动率、粮食储备率等指标构建粮食安全评估体系,再藉由加权平均得出各指标的权重大小,并依据权重不同逐一分析各指标对粮食安全的影响程度①。后者,藉由调查问卷的方式采集数据,例如美国农业部门通过对“粮食消费”和“粮食短缺”等情形设置问题形成问卷,并针对家庭单位发放问卷、收集数据、评估现状。但因由问卷设置依赖于个体思维,因而不可避免带有主观性色彩,并且被采集对象倾向于更高标准的评价粮食安全;Carter(2011)等通过统计各发育阶段的儿童发育情况,即营养物质吸收情况,间接地反映本国粮食安全水平②;Coates(2013)从地区粮食生产面积、粮食单位产量和粮食人均量着手,剖析了粮食安全的内在因素。
第二章 核心概念和理论基础
2.1 核心概念
2.1.1 粮食安全
囿于历史、文化、经济、生产力等方面的差异,对于“粮食”的释义与解读,国内外研究虽有共性,但也存在一定差异,这种差异主要是涵盖范围边界的差别。国外对“粮食”的权威界定来自于联合国粮食及农业组织(FAO),其所界定的粮食即指谷物。而我国更倾向于将经由农业生产所获得的、可用于食用及市场经营出售的所有粮食品种都可以纳入“粮食”的范畴之内,即“豆、谷、薯”这三类。现如今,“粮食”依然也是一个不断发展的概念,本文主要聚焦于中国区域视角下的粮食安全管理,因而采用国内标准粮食统计口径来做相关分析。
1)国外粮食安全定义
1972-1974 年间,受极端天气、储备粮减少(战争)等因素影响,整个世界粮食安全处于危机的边缘。1974 年,联合国粮食及农业组织(FAO)为解决“粮荒”,积极筹措召开了全球粮食大会(罗马),会上首次定义了粮食安全的概念,即“任何人在所有情况下维持自身生存所必要的足够的食物”,同时类似于银行业的“准备金”制度,FAO 明确限定了各国要以本国全年粮食总消费量的 17%~18%作为基础粮食库存量。后随着经济发展、生产提升等,FAO 也 4 次更新丰富了其对“粮食安全”定义(1983、1989、1996、2001)。部分专家学者也对粮食安全概念做了补充和完善,其中有一定权威性和代表性的定义如表 1-1 所示。
2.2 理论基础
2.2.1 公共经济学理论
西方经济学认为,经济主体可分为公共(Public sector)及私人(Private sector)这两类,前者主要指政府部门及其从属单位,后者指代企业(enterprise)、家庭及个人。毋论是公共部门,还是私人部门,他们都遵从各自的运行方式并驱动、促进着经济的运行及发展。两类部门的差异之处在于其所采用的行为方式及其行为本身的目的,私人部门参与市场经济主要是为了谋得生存物资并追求利润最大化,即逐利性动机;公共部门的本质在于服务公众,所以公益性(社会公正与公平)是刻在其内核之中的,但这也并非否认其对收益的追求,并且在市场存在信息不对称、垄断等情形,看不见的手运行失灵,公共部门就要及时运用看得见的手,及时运用财政政策、货币政策等调控策略,稳定市场秩序、提供公共服务等。
在市场经济体制下,政府的主要作用是提供公共经济学的问题包括粮食安全管理问题。因为,从社会稳定的角度看,粮食安全是纯的公共物品,从产业安全及科学发展的角度看,粮食安全因其很强的正外部效应被视为准公共物品。因此,保障粮食安全的政策研究应该以公共经济学理论作为分析工具,合理的界定粮食安全保障过程中政府和市场的关系。因为,虽然粮食安全在不同层次上具有公共物品的特性,但它也具有私人产品特性,体现在它的生产和消费过程中。因此,应明确粮食安全保障活动中公共部门和私人部门的责任,防止政府的越位与缺位。其次,应充分利用财政政策工具。粮食安全管理问题本质上是一个财政问题,粮食生产领域存在诸多的市场失灵,必须综合运用财政补贴、财政投入和税收优惠等政策手段才能得以纠正。
第三章 J 省 B 县粮食安全管理状况及存在问题............................. 20
3.1 粮食安全管理状况...............................20
3.1.1 粮食生产安全状况................................... 20
3.1.2 粮食供需管理情况................................... 24
第四章 J 省 B 县粮食安全管理存在问题原因................................ 45
4.1 政府的重视程度不够.....................................45
4.2 区域自身资源劣势.........................................45
4.3 人力资源匮乏......................................46
第五章 国内外在粮食安全管理方面的经验做法.............................. 48
5.1 西方国家粮食安全管理政策案例.........