探索民主集中制在中国共产党执政的指导思想中的重要性
民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度,帮写论文是把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合在一起的制度。民主集中制由保障党员民主权利、维护党的集中统一的一系列具体制度构成,是一个制度体系。贯彻民主集中制,既要加强民主集中制的具体制度建设,又要努力使各项具体制度在内容上相互联接,在运行上协调联动,共同构成一个有机的制度整体。2001年7月,江泽民首次提出了党的“制度体系”建设的思想。党的十六大以来,以胡锦涛为总书记的党中央对民主集中制的制度体系建设高度重视。2008年2月,胡锦涛在全国组织工作会议上提出,“要根据新情况新变化,加快完善民主集中制的具体制度,切实把民主集中制更好地落实到党的领导制度、组织制度、选举制度、工作制度、监督制度等方面。”[1]2009年党的十七届四中全会强调提出了建立健全以民主集中制为核心的党内制度体系的任务。在2011年纪念中国共产党成立九十周年的讲话中,胡锦涛进一步指出,推进党的制度建设,要坚持以民主集中制为核心,构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。这些论述和部署为新形势下推进民主集中制的制度体系建设指明了方向。
一、坚持和完善集体领导制度集体领导是党的民主集中制原则在党的领导工作中的具体运用,是党的领导的最高原则。集体领导制度,是指集体领导与个人分工负责相结合的制度。中国共产党党章规定:“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定。”[2]P74这一规定要求从中央到党的基层组织都必须坚持实行集体领导制度,即党委制。坚持集体领导这一党的领导的最高原则,一刻也离不开集体领导制度的健全和完善。从集体领导制度执行的情况看,当前健全和完善集体领导制度需要着重解决好以下问题:
(一)明确重大问题的范围。按照党章规定,凡属重大问题都要由党委集体讨论决定。这就牵涉到一个概念,即何谓重大问题。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活若干准则的规定》对“重大问题”作了初步界定:涉及党的路线、方针、政策的大事;重大工作任务的部署;干部的重要任免、调动和处理;群众利益方面的重要问题;以及上级领导机关规定的应由党委集体决定的问题。[3]P27重大问题一般具有全局性、整体性和战略性,涉及党和人民的根本利益。不过,应指出的是,由于各级党委的任务和职权不同,其所要集体讨论决定的重大问题,在性质、范围和意义上又是有区别的。这就要求各级党委在执行集体领导制度时,结合自身的职权、任务,详尽规定本级党委所要讨论决定的重大问题。只有这些规定清楚了,党内个人专断和无人负责的现象才能有效避免。
(二)规范书记和委员的关系。在理论上和党内规章中,党的书记和委员的关系是清楚的。这就是,在领导集体内部,书记和委员的政治地位是平等的,他们参与重大问题的决策权也是平等的。书记和委员不是领导和被领导的关系、首长和部属的关系。只是由于领导集体内部分工的不同,书记往往在领导集体中担负更大的责任。书记不仅要做好领导集体中自己分管的工作,在各方面起表率作用,而且要善于组织、团结班子中其他成员共同前进。然而,在现实中,书记和委员之间的平等关系往往被扭曲,形成了“主仆关系”、上下级关系。造成这种现象的重要原因之一是缺少相应的制度规范。可喜的是,近年来中央和各地相继开展了县委书记“限权”活动,并取得了初步成效,为书记和委员之间正常关系的回归创造了条件。以湖北省为例,2010年9月,该省出台了《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法(试行)》,对县委书记的权力进行限制:不再直接分管人事,不得插手工程招投标,选拔任用干部时不得指定具体人选和选拔范围等。下一步,应在总结各地试点经验的基础上,加快完善这一方面的制度建设和实施办法。
(三)执行严格的“票决制”。投票表决是党委集体领导必不可少的决策程序。党的十七大报告提出,今后将“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。[2]P50这是党的工作报告中首次明确提到党委票决制的概念。党委票决制,顾名思义,就是指党的全委会或常委会的委员,按照一人一票的原则,就党的重大问题和任用重要干部进行表决的一种制度。相对于党委传统的内部议决制、举手表决制而言,票决制是民主集中制的一种新的实现形式。在票决制中,书记和委员或常委一人一票,且每一票价值相同,这有利于每一位委员或常委自由、民主地表达意愿,因而其民主化的程度较高。另外,票决制有清晰的运作程序,“议”和“决”既先后相继,又彼此独立,为党委决策提供了量化依据,客观上构成了对党委主要领导人的权力制约。2004年,中央出台了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》,为票决制的进一步推行奠定了制度基础。目前,票决制改革正在各级党委决策中大面积推开。对于票决制运行中面临的问题,如责任难追究、会前酝酿不充分、制度不配套等,需要在实践中逐步加以解决。
二、健全党员权利保障制度党员权利是指按照党章和其他党内法规的规定,党员在党内生活中可以并应当行使的权力和应当享有的利益。党员权利是否得到保障,决定着党员对党内事务的参与程度,决定着党内民主的发展进程,进而决定着整个党的生命力。民主集中制作为实现党内民主的重要制度,不但不排斥党员权利,相反,它必须以保障党员权利为基础。长期以来,在民主集中制建设中,我们党由于片面强调了民主集中制中“个人服从组织”的集中原则,而忽略了党员行使权利的民主原则,造成了在实践中把党员作为党的客体,而忽视甚至践踏党员民主权利的现象,导致了民主集中制的扭曲变形。
党的十一届三中全会后,党开始重视从制度层面重视保障党员权利。党的十二大恢复和完善了八大党章中关于党员享有八项权利的表述,明确规定党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的权利,使党员权利有了党内法规的保障。党的十六大和十七大通过的党章都明确规定了党员享有八个方面的十二项基本权利。2004年9月颁布实施的《中国共产党党员权利保障条例》,这是中国共产党关于保障党员权利的一部重要党内法规,标志着保障党员权利的制度初步形成。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)则强调,要“以落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权为重点,进一步提高党员对党内事务的参与度,充分发挥党员在党内政治生活中的主体作用”,这些都必将对保障党员权利产生有力的推动作用。但另一方面,必须看到,我们党目前关于党员权利保障的制度还不尽完善。这突出地表现在:
一是制度的“虚置”和不可操作。尽管《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》及其他有关党内法规中规定了对党员权利的保障,但这些制度规定往往得不到有效落实。其重要原因之一,在于这些制度中的程序性规定和保障性规定不足,客观上放纵了违规行为。
二是党员权利保障制度存在缺陷。各项具体制度之间相互脱节乃至冲突。如在协调与处理民主与集中的关系、民主与纪律的关系、发展党内民主与抵御西方影响的关系等问题上,并没有明晰而严格的界限。这使得制度执行起来缺乏刚性。
三是党员权利的保障缺少实现的路径。如在干部任用方面,现在委任制和选任制同时存在,等额选举或象征性的选举仍然占主导,这种情况客观上限制了相当多党员的民主选举权利。保障党员权利是一项系统工程。健全和完善这一方面的制度,应包含以下要点:
(一)健全党务公开制度。公开是民主的基本要素。党务公开就是要落实党员对党内事务的知情权。这是尊重党员主体地位,保障党员有效行使其他民主权利的必要前提。当前,落实党章关于“各级党组织要按规定实行党务公开”的原则要求,要抓紧制订出台相关细则,明确党务公开的范围、层次、对象和程序等内容,以实现广大党员对党内事务的广泛参与和有效监督。
(二)健全保障党员表达自由的制度。马克思说:“发表意见的自由是一切自由中最神圣的,因为它是一切的基础。”[4]P573中国共产党坚持实事求是的思想路线,实事求是的第一步就是要讲真话,讲实话。党只有时时处处听到真实的声音,才能始终保持清醒的状态,党员才能真正地将自己融入组织,并葆有鲜活的思想。因而,党组织必须确保党内充分的言论自由,允许党员发表与领导和决策不同的意见。当然,“党内不同意见”与站在敌对立场刻意歪曲、肆意诋毁党的行为是要严格加以区分的。党的十七大和十七届四中全会《决定》也都强调指出:鼓励和保护党员讲真话、讲心里话,营造党内民主讨论环境。为此,需要尽快构建鼓励党员提出不同意见的制度,构建尊重、保护不同意见的制度,构建重视、吸纳不同意见的制度等等,以保证党员最大限度地表达自己的意愿。
(三)健全党员直接参与党内事务的制度。直接参与是党员对党内事务参与的更经常、更广泛的方式。健全党员权利保障制度,重点就是要不断扩大党员对党内事务的直接参与。近年来,党内民主有了较大发展,但在实现党员直接参与方面还存在制度不完善和渠道不畅通的问题。健全党员直接参与党内事务的制度,需要尽早建立和完善重大决策征求党员意见制度、党内情况通报反映制度、党员参与党内听证会制度、党员参与决定权制度等。[5]P190-192
(四)健全党员行使监督权的制度。监督权是党员的一项重要民主权利。马克思、恩格斯在建党之初便初步确立了党员的监督权。对此,中国共产党的规章也作了相关规定。但由于长期以来,党没有明确回答谁是党内监督的主体问题,党员