一、公安法制员制度理论概述
（一）概念
法制员没有一个统一的概念界定，学术界也并没有对它进行过系统的研究。本文认为法制员是司法行政机关的监督人员。法制员包括公安法制员，本文认为公安法制员就是指在具有执法职责的公安行政单位内设置的工作人员，可以是专职或兼职的法制工作人员，其职能是对本单位执法实施监督把关，提出改进执法的意见和建议，防止发生执法违法行为和执法不当行为，提高执法质量的制度。党的十七大强调，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。公安机关作为国家重要的执法机关，既具有一定的刑事司法权，又具有一定的治安行政权，其权力涉及到社会管理的各个方面。因此，加强对公安机关执法权的监督尤为重要。公安执法监督是指法律授权的机关、公民和社会组织根据宪法和有关法律法规以及相关政策的规定，对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权的活动及遵守纪律的情况等所实施的监察和督促活动。
公安机关公安法制员制度是相对于外部监督而言的，是在公安系统内部建立起来的监督制约机制和制度，指上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属职能部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督 。由此可见，公安机关的公安法制员制度是基于行政隶属关系而产生的监督。它包括的上下级关系及同级关系主要有：（1）上级公安机关与下级公安机关；（2）上级业务部门与下级业务部门；（3）公安机关的法制、纪检监察、督察等监督管理部门与各业务部门；（4）公安机关与所属的职能部门、派出机构；（5）公安机关及各职能部门与其所属人民警察。
公安机关公安法制员制度的监督主体是公安机关自身，包括法制、督察、监察、信访等专职部门和上级公安机关及业务部门，本级公安机关的行政首长及各业务部门的负责人，同时纪检、审计、政工等部门也参与公安法制员制度。公安机关公安法制员制度的对象是公安执法行为的专门行使者——公安机关及其公安民警。公安机关公安法制员制度的内容十分广泛，有对公安机关和公安民警执行国家法律、政策等情况的监督，有完成执法工作质量情况的监督，有遵守纪律、职业道德情况的监督等。
（二）公安法制员制度的渠道
公安机关公安法制员制度的渠道主要由一般监督和专门监督构成 。
第一、一般监督
一般监督是指公安机关内部在日常执法活动中，根据隶属关系所进行的一般性的公安法制员。它包括纵向和横向两个方面。纵向监督是指公安机关管理系统内部的自上而下和自下而上的监督形式。自上而下的监督是指上级公安机关对下级公安机关、领导对其下属人员的监督。主要方式有二：一是对下级公安机关的执法活动实施指导、督促、检查和考核，目的在于使下级公安机关能积极主动、迅速有效地完成上级下达的各项工作任务，及时发现问题，督改纠正。二是上级公安机关通过对下级公安机关作出的处理、决定、裁决等进行行政复议，对不符合法律规定及不适当的处理、决定、裁决予以撤消或变更。自下而上的监督主要是下级公安机关及公安民警通过合法渠道或手段向上级公安机关及领导者提出建议、批评来实施的监督，目的在于帮助并使上级决策指挥更具有针对性、实用性。横向监督即同级单位之间和公安民警之间进行的互相监督。主要是沟通信息，互通情报，互相帮助，积极建议，开展批评。
第二、专门监督
专门监督是指公安机关设立专门机构对所属部门的行政执法活动实行的全面性公安法制员。与一般监督相比，更具有直接性、具体性、针对性、广泛性。主要机构有：
（1）纪检监察监督。各级公安机关纪检监察部门是行使党的公安工作的纪律检查职能和政府对公安工作的行政监察职能的合署办公机构，是公安法制员的一个专门监督机构。纪委的主要职责是检查党的路线、方针、政策和决议在公安工作中的执行情况。行政监察机关的主要职责是监督检查国家法律和政策以及决定、命令的执行情况。党的纪检监督侧重于从政治思想、党性原则的高度，对公安工作中涉及到的意识形态领域的问题行使监督职能。行政监察则是政府对国家工作人员的行政行为进行的监督活动，侧重于对监督对象贯彻执行公安行政法规的监督检查。不仅检查行为是否合法，还要对公安行政行为所形成的社会效益进行检查监督，其目的是改善行政管理、提高行政效能。
（2）督察监督。《中华人民共和国人民警察法》第 47 条规定：“公安机关建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”国务院颁布的《公安机关督察条例》对督察制度作出了具体规定。根据规定，全国公安系统在县级以上公安机关建立了督察机构，对公安工作的全部内容实施监督。
其监督对象是公安机关内部从事执法、司法、政工、人事、后勤等工作的各部门、各单位和全体公安民警；其监督目的是发现、纠正公安机关及公安民警在执行纪律、遵守纪律中的失误和偏差，提高公安机关及公安民警的整体执法水平，改善公安机关执法状况，提高公安队伍素质。其监督内容可概括为以下几个方面：一是执法督察，即监督检查公安机关和公安民警对党和国家的政策、法律、规章和上级公安机关的决定、命令的执行情况。二是职能督察，即监督检查公安机关各职能部门在执法办案过程中是否充分发挥了其职能作用，是否有违法违纪行为。三是行政督察，即监督检查公安机关在人事管理和财务、装备管理等行政工作中是否违反有关规定。
四是风纪督察，即监督检查人民警察的作风和纪律执行情况，包括工作态度、工作效率和警容风纪等的监督检查以及在非职务活动中是否有违法违纪行为。可见，公安机关内部的督察监督，是个大监督概念、大督察体制，是公安机关内部专门的、综合性的监督机构。
（2）法制监督。在县级以上各级公安机关内部设立的法制机构，既是主管公安法制业务的综合职能部门，又是公安法制员制度的主管部门，是公安法制员制度的主体力量。根据 1999 年 6 月公安部颁布实施的《公安机关公安法制员制度工作规定》和《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，法制机构的执法监督职责主要有：
一是加强案件审核监督，保证办案质量，做好公安执法的事前监督。办案活动是公安机关最重要、最广泛的执法活动。各级法制部门在审核案件范围上，不仅要对本机关作出具体行政行为的案件进行审核，还要对本机关决定采取刑事强制措施的案件进行审核。通过对案件的审核，从源头上对执法办案进行监督，及时发现和纠正立案、定性、证据、程序、适用法律等方面的问题，保证办案质量。二是依法办理行政复议、应诉、国家赔偿案件，及时纠正执法错误，维护法律的尊严，保护公民、法人的合法权益。行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，行政诉讼是通过司法程序纠正行政机关执法错误的一种监督制度，二者都是保证依法行政的重要措施和手段。国家赔偿是对国家机关工作人员违法执行职务的受害人提供救济的法律制度，对公安机关的执法活动具有同样重要的监督作用。公安法制部门承担着受理并办理这三类案件的具体工作，在重事实、重法律、讲原则的前提下与有关部门沟通合作，以求最佳的监督成效。三是开展执法检查，坚持执法监督工作的经常化、制度化。执法检查是解决执法问题的一种经常性的执法监督制度。公安法制部门是公安执法检查的组织部门，针对不同时期的突出执法问题，开展不同形式、不同范围、不同内容的针对性强、重点突出的执法检查活动，对增强各级领导及广大执法民警的法制观念，维护公安机关良好形象和执法秩序所发挥的作用不可低估。在执法检查中，通过阅卷、倒查等办法，直接发现执法办案中的问题，并及时纠正和指导。四是参加执法过错责任追究工作，做好事后监督。执法过错责任追究是确保公安机关严格、公正执法的一项重要监督制度。对案件审核、行政复议、执法检查等工作中发现的执法过错问题，法制部门可向有关办案单位发出《执法监督建议书》，要求其限期向法制部门反映具体情况；对重要的执法过错问题，法制部门可立为执法过错案件，争取纪检监察部门的支持和参与，开展专案检查；对查明的执法过错问题，法制部门要作出《执法过错认定意见书》，提出对执法过错责任追究的具体处理意见，需要给予法纪处分的送纪检监察部门。需要做工作修正的，送相关部门、单位执行。
（三）公安法制员制度的重要性
公安机关作为国家法律执行机关，自觉主动接受人大监督、政协监督、社会监督，有利于提高公安干警公正廉洁执法的能力和水平。公安法制员工作是党和国家以及广大人民群众对公安工作提出的新要求，是着力解决影响社会和谐
