本文是一篇法律论文范文，规避国有资产流失风险，首先要明确产生风险的类型和产生原因，国有资产流可以分为以下类型：如果将国有资产运营的流程分为三部分，投资、管理及交易，那么国有资产流失可以分为投资流失型、管理流失型及交易流失型三种。投资流失型是指由于投资失误导致的国有资产流失。部分国企的亏损是由于投资决策错误造成的，例如中储粮曾经因为不当投资亏损10亿元。还有一类流失也应当划分到投资流失型的范畴，即国有企业财政赤字造成的国有资产的流失，一旦企业经营不当而破产，其银行贷款将无法清偿，造成了国有资产的流失。管理流失型指的是国有资产在日常管理中不够规范、效率低下，这主要涉及到企业治理机构是否科学的问题。
一、国企改革及其发展历程
（一）国企改革初步探索时期
从1978年到1993年，我国国企推行政企分开和放权让利改革，这是我国国企改革的初步探索时期。当时改革的指导思想是前苏联学者的两权分离理论，即认为国家对国企的资产享有所有权，企业只享有经营权。在这种理论的指导下，针对当时的计划经济体制和国企“国有国营”的问题，国企改革的重心在于增强企业活力、扩大企业经营自主权、实行国企承包经营责任制等，旨在使国企适应商品经济下的市场环境，并适应改革开放以后渐趋国际化的经营环境。这次改苹使国有企业的经营效率有所提升，但随之出现了新的问题：市场竞争越发激烈，国企竞争力愈先不足，承包制改革的问题也逐渐暴露：它并未改变国企政企不分的问题，也未能有效改善内部人控制问题，此时国企改革有必要寻找新的突破口，国企改革进入初步发展期。
在这种情况下，中央调整了改革方向，国企改革进入第二阶段，国有企业改革的重心转变为建立现代企业制度。现代企业制度与股份制密切相关，而股份制的核心理念为投资主体的多元性与流动性；当时国企的股份结构比较单一，国家几乎是唯一的投资人，因此，为了进一步推进国企改革，优化国有经济比重，推进多种所有制主体共同投资的股份结构就成为重要问题。
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（二）国企改革初步发展时期
从1993年到2002年，国企改革的进入初步发展时期。随着社会的进步和改革开放的进一步发展，两权分离理论遭到了当时许多学者的批判。如果国有资产属于国家所有，企业并不具有独立的财产权，那企业如何能享有法人资格；如果企业没有法人资格，又如何能真正享有经营自主权？这与改革扩大企业经营自主权的目标相悖。实际上，两权分离理论混淆了政治意义上的“所有制”和法学意义上的“所有制”，旨在回避国企改革过程中可能产生的政治风险，但无法解决国企因政企不分造成的效率低下问题。
因此，党的十四届三中全会提出国企改革要进一步转换国企经营制度，建立以市场经济为基础，产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。十五届四中全会提出国有企业要进行战略性改组，通过股份制发展混合所有制经济，探索公有制的多种实现形式，其中重要国企由国家控股，发挥国有经济主导作用。
通过以上改革，国有企业完成了三年脱困，国企的布局日趋合理，部分国资退出竞争性领域，逐渐集中到关系国民经济命脉的重要领域和关键行业。同时，也出现了政府部门多头管理、无人负责的状况，也在一定程度上滋生了腐败，大额国有资产被转移到管理层手中，国企改革尚需完善。
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二、国企混改的重要意义
（一）国企混改的必要性
国有企业在治理结构和经营方式等方面存在一些问题，随着时代的发展，国企的历史地位和职能也发生了变化，这一切都要求深化推进国企改革。有学者认为，国有企业的问题，主要有以下几个方面，一是产权关系不明晰，因为产权不明晰，所以企业和员工都缺乏积极性，不考虑如何降低成本、提高效率的问题；二是政企不分，政企不分使国企不是单纯的经济体，而变成了政府的附属物，内部的权责也不明晰；三是行为混乱，行为混乱是产权关系不明晰和政企不分的结果，由于国企受行政干预较多，导致它既要达成经济目标，又要达成政治目标和社会目标，不能单纯地遵循经济规律行事。部分国企既要实现营利目标，又要兼顾公共利益，这两个时有矛盾的目标导致其无法按照市场规律行事，常年处于亏损状态；国企亏损固然有需要兼顾公共利益的原因，但其治理结构也存在很大问题；治理结构不完善导致国企管理混乱，效率低下，这也是国企未能实现营利目标的重要原因。
国企混改不是要改变国企的政治和社会目标，不是要国企成为像民企一样仅以营利为目标的企业，而是要改善国企的治理结构，在维护公共利益的同时，促进国企营利目标的实现。
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（二）国企混改的现实价值
1.优化国企治理结构
我国国有企业经过多年发展，资产规模比较可观，但运营效率和回报水平一直较为低下，其原因在于行政化色彩较为浓厚，治理结构不太合理。实行混改以后，国企将进行股份制改革，改革之后其行政级别难以界定，且国有独资企业少了，有助于国企去行政化。去行政化后的混合所有制企业是依照公司法建立的现代股份制企业，具备比较完善的公司治理结构；成功的混改会使增加决策的科学性，例如民资将享有一定决策权，基于逐利动机，他决策将更符合市场规律；混改后企业将拥有更多人事任命权，高管不对主管部门负责，而对企业负责，其经营决策也将渐趋合理；种种改变都有利于国企去行政化，融入市场经济，创造经济效益。
2.促进不同所有制的市场主体扬长避短
国企混改有利于不同所有制资本互相取长补短。有学者认为，我国已经形成独特的国有经济部门和非公有经济部门共同组成的“双系统”的微观经济结构。公有经济和非公有经济各有其优势和劣势，在当前形势下，仅依靠公有制经济或非公有制经济单方面的努力，都无法兼顾国际国内两个市场的竞争，需要发挥公有制经济和非公有制经济之间的互补效应。具体来说，一方面，要借助非公有资本的治理结构优势突破国企行政干预过多的困境，提高国有资本的利用效率；另一方面，要借助公有制资本的社会信用优势，帮助非公有制资本消除市场中的隐性壁垒，拓宽市场空间。
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三、日本国有企业混合所有制改革实践与经验........................13
（一）日本国有铁路公司混合所有制改革........................13
（二）日本航空公司混合所有制改革........................13
四、国企混改的模式选择.................16
（一）改制上市的改革模式.................16
（二）员工持股的改革模式.................16
五、国企混改的风险...............26
（一）国有资产流失风险...............26
（二）民企权利受限制风险...............26
五、国企混改的风险
（一）国有资产流失风险
国有资产流失是许多人对混改心存抵触的重要原因。目前为止，司法实务中关于国有资产流失的诉讼己经多达上万个，其中有许多案件还进行了二审或再审，情况比较复杂。
在陈发树诉云南红塔集团有限公司案中，陈发树欲从云南红塔集团手中购买云南白药的股份，签过股权转让协议后，中国烟草总公司以国有资产流失为由，不同意转让。该案最终由最高人民法院作出终审判决，判决云南红塔集团向陈发树返还本金及利息。陈发树不服，提起再审，最高法又对再审作出裁定，认定“二审判决据此未予认定红塔公司构成缔约过失责任有事实依据，对陈发树要求更改利息为赔偿损失的主张不予支持。”
陈发树收购红塔集团以失败告终，这也反映了混改的一个重大障碍：在许多人的观念里民资收购国企极有可能产生国有资产流失的问题。国有资产流失主要分为三类，一类是国有资产价值被低估，由于国有股在转让之前要对其进行评估以确定其价值，如果评估未能足够谨慎，可能导致评估结果不够科学，或者评估的流程不够规范，也可能导致国有资产被低估的结果，如果民资以这种低价收购国企的股份，实际上是以较少的代价收购了较多的资产，容易造成了国有资产的流失。
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六、国企混改风险规避
（一）国有资产流失风险的预防
1.国有资产流失原因分析及规避方法概述
规避国有资产流失风险，首先要明确产生风险的类型和产生原因，国有资产流可以分为以下类型：
如果将国有资产运营的流程分为三部分，投资、管理及交易，那么国有资产流失可以分为投资流失型、管理流失型及交易流失型三种。
投资流失型是指由于投资失误导致的国有资产流失。部分国企的亏损是由于投资决策错误造成的，例如中储粮曾经因为不当投资亏损10亿元。还有一类流失也应当划分到投资流失型的范畴，即国有企业财政赤字造成的国有资产的流失，一旦企业经营不当而破产，其银行贷款将无法清偿，造成了国有资产的流失。
管理流失型指的是国有资产在日常管理中不够规范、效率低下，这主要涉及到企业治理机构是否科学的问题。
交易流失型指的是交易过程中因为评估不当导致的国有资产流失，例如不评估、评估价值过低、转让价格过低、恶意串通等。目前尚不存在系统规范国企改革的制度，改革还处在摸着石头过河的阶段，存在一些不够规范、不够公开的不良交易行为，国有资产流失容易发生在这些交易中。交易型流失的症结在于国有资产监督管理体系的不完善以及交易程序的不规范。
在这几种国有资产流失类型中，投资流失型较少出于故意，往往出于过失，是指在国有资产投资过程中发生的失误；管理流失型往往存在于企业内部，其行为比较隐蔽，不易察觉，一旦披露国有资产可能已经被严重掏空；交易流失型发生在国有资产流转过程中，可能由国企内部人员与外部人员共谋造成，也可能由国企内部人员自买自卖等原因造成。在国企混改中，交易流失
