摘要：公共利益由于自身的抽象性、动态性和不确定性的特点，使得对其法律界定的研究一直是学界的热点和难点问题。我国虽然有很多法律、法规都涉及公共利益，但一直都未给出明晰的界定，即使是刚刚出台的、将公共利益与私人利益的平等保护贯穿始终的《物权法》，在公共利益的界定方面也未能有所突破，给实践中的行政执法和司法工作都增加了难度。考察世界其他国家和地区对公共利益的法律界定，主要采纳两种方式，即概括式和列举式。这两种界定方式孰优孰劣，本文认为他们利弊参半，因而建议我国分别吸收二者的可取之处，走出一条适合我国国情的公共利益法律界定之路。
关键词：公共利益; 法律界定; 比较
公共利益一直被人们广泛引用和信仰，被视为是权力正当性的来源、行为价值判断的基础以及法律保护的目标。然而作为政治、法律领域长期研究的核心概念，公共利益究竟是什么却一直缺乏明确、一致的观点。它被视为“道德术语中所能有的最笼统的用语之一”；它的边界和内涵人言人殊，见解各异；它也曾被形容为一个空瓶，不同时期承载着不同的内容；对公共利益的法律界定在学界与实务界一直被视为难点、焦点问题之一。
目前公共利益一词在我国法律、法规中出现的频率也很高，众多法律规范开宗明义地阐明要维护社会公共利益。但是，由于公共利益自身的抽象性、动态性和不确定性的特点，使得对公共利益的合法界定成本高昂，障碍众多。个人是其私人利益的最好看护者，但是公共利益又有谁来主张和维护？目前在我国的经济发展和社会转型过程中，一方面是经济的飞速发展和人民生活水平的不断提高，另一方面是社会分化、贫富差距拉大、生态环境恶化等社会矛盾的不断涌现和激化。因而，明晰公共利益的法律界定，抑制协调利益冲突，营造和谐社会，对冲突的多元化利益进行整合、平衡、协调，这不仅体现着一种强烈的社会诉求，更是法律所肩负的时代重任。
一、我国对于公共利益的法律界定之现状
我国包括宪法在内的数十部法律中都出现了公共利益，其中行政许可法第12条对公共利益的范围首次予以了规定，但列举的内容又相当宽泛与抽象，在实践中更多的依赖于法官的主观理解，或是等着相关司法解释的进一步补充，而其他还未做出具体规定的部门法，在实践操作中更显得“无从下手”。有学者认为目前我国出现了两种公共利益界定的极端化现象；一是滥用公共利益的界限以致侵害到私人合法权益的公共利益的泛化；二是由于参与渠道、救济途径和保护力度的不健全导致的公共利益的虚化。
所谓公共利益的泛化，是指无限制的扩张公共利益的涵盖范围，公共利益仿佛成了百物杂陈的大口袋。日益突出的就是城市拆迁和农地征用中的公共利益滥用现象，既严重侵害了公民的私人产权，浪费了大量土地资源，也引发了各种社会冲突，影响了社会稳定。
所谓公共利益的虚化，是指对事关公众利益的社会公共管理决策，由于缺乏民意表达和参与渠道，而使公共利益难以落实到实处。对于损害公共利益的行为，由于社会个体缺乏有效的对抗机制，司法救济存在各种漏洞，导致公民的维权行为也缺乏保障。面对公共利益在现实中出现的泛化、虚化的局面，其模糊的界限已严重影响了行政与司法的健康发展，政府征用、征收等行政行为显得混乱而无序，司法救济也“心有余而力不足”，如何建立起行之有效的公共利益界定机制已经成为了我国在法治化的进程中盍待解决的问题之一。
二、世界各国和地区对公共利益法律界定的比较研究
（一）世界各国和地区对公共利益法律界定的概况
世界各国和地区对公共利益的规定主要有两种类型：一类是概括式的规定。即相关法律中仅原则性规定必须限于公共利益的目的，但对哪些事项属于公共利益的范围没有明确规定。这类国家主要有美国、加拿大、英国、澳大利亚等。在实践中这些国家或者通过议会制定的法律直接规定，或者通过判例不断做出诠释。第二类是列举式，即在与公共利益相关的法律中详尽地列举出哪些事项属于出于公共利益的需要。这类国家和地区主要有日本、韩国、印度、巴西、我国台湾及香港地区等。这种方式又分为两种情况：一是以日本为代表，在土地征用法等有关法律中“穷尽”式地列举出所有可以征收土地的“公益事业”。二是以我国台湾省为代表，在土地征用法等有关法律中列出若干种可以征收土地的事项，但没有“穷尽”列举，有但书规定或者兜底式条款。
我们选取这两种类型中的代表性国家，即采取概括式的美国以及采取列举式的日本，通过具体研究他们对于公共利益的界定方式来考量这两种类型的各自优缺点，以期对我国进一步完善公共利益的法律界定有所帮助。
（二）美国对于公共利益的法律界定
美国是民法法系国家，成文法化程度较低，对公共利益的界定主要是通过判例来一步步发展的，我们首先通过一些经典案例来回顾一下公共利益的法律界定在美国的发展历程。
美国立法中，与公共利益有关的法规最著名的当属联邦宪法第五修正案了“：如未经公正补偿，私有财产不得为了公共用途而被征收。”这里的“公共用途”就类似于我国公益征收条款中的公共利益之说。但事实上在联邦宪法通过的一个世纪之间，这条征收条款一直处于“休眠期”。
19世纪上半叶，“公共用途”还排除为了修建工厂、道路和私人土地的排水系统而进行征收。但在运河与铁路等新型交通工具开始开发之后“公用”概念被扩展到私人拥有的“公务企业”。40年代后“公共用途”概念在许多州进一步扩充，甚至作为地方政府制定拆迁计划的依据。例如1954年联邦最高法院判决都市重建过程中的征收权并不违反联邦宪法的第五修正案。道格拉斯法官明确表示，尽管开发商属于私人赢利性质，但国会有自由认为私人机构而非政府能更好地为公共利益服务。这是最高法院明确涉及“公共用途”的第一个判例。1984年的“米德基夫案”联邦最高法院首次明确阐述了“共用”的含义，认为尽管“纯粹的私人征收”将构成违宪“，只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关”，法院就必须判决征收符合共用目的。
由此，美国对公共利益的理解通过判例不断进行了丰富和扩展。早期把“公共”二字狭隘地限制于行使主体，认为只有行使主体是公众性质的，才符合于公共利益的标准；后期，非由国家或政府行使，即使由私人利益集团担当，只要公众能够直接或者间接受益的，也被认为符合公共利益的需要。“公共”的性质从行使主体过渡到了受益主体。并且，美国对于受众的“众”采取的也是开放性标准，只要是不特定多数人的利益，不论这片区域是整个国家还是某个城市，也不论民众能享受现实的利益还是未来的利益，甚至是通过私人利益集团来行使，哪怕私人利益集团的初衷只是为了自身，只要能使不特定多数人最终享受到切实的利益，这样的行为就能被认为符合公共利益的目的而得到联邦最高法院的认定。
美国这样一种宽松的界定标准把我们从单纯主观或实体的界定思维中解放出来，以一种开放式的客观标准作为依据，即重点在于对民众能否最终获得利益的考察。而这一任务，在民主的美国显然就落在了代表最广大美国民众的代议机关——议会的身上。尊重议会的传统在英美国家源远流长、根深蒂固。虽然议会非绝对不会出错，但议会作为多数人利益的代表毕竟是对公民权利的最可靠保障。在司法实践中出现争议时，议会通常以举行听证会来具体判定是否属于公共利益的范畴。虽然议会因为可能侵犯少数人的利益而未必是理想的“公平机器”，但它至少可以作为相当理想的“公益机器”，来代表由民主选举的社会多数人利益。
美国这样一种概括式界定模式，避免了文字界定的固有缺陷，具体实践中又能充分倾听广大民众的意见，还可以通过判例的诠释不断适应社会发展的需要，其优点显而易见。但概括式的界定方式又不免过于宽泛，即便通过判例不断修正，个案之积累也总是滞后于朝夕变换的社会步伐，纵使有议会这个“公益机器”来为公共利益的实现“保驾护航”，但是在“多数人暴政”的情况下议会也极易迷失方向，不免沦为剥夺少数人利益的“暴政工具”。
（三）日本对于公共利益的法律界定
日本是典型的采用列举式来界定公共利益范围的国家。日本民族严谨谨慎的民风在他们事无巨细的立法体制中体现得淋漓尽致。如日本的《土地征用法》，就“穷尽”式地列举出了17项可以征用土地的“公益事业”，这17项列举大致包括交通建设、国家机关或公立机构的办公用地、社会公共设施、国防军事设施、国家基础设施建设以及农用设施建设这几个方面。从中可以看出日本关于公共利益的界定符合下列几大特性：一是公共性，即受益主体的广泛性、不特定性；二是利益性，即侧重增进社会成员的福利，有助于社会成员生存和发展的实现；三是长远性，即不仅增进当前的福利，更注重社会的可持续发展，能源、水利、教育、农业用地的保护，这些关乎千秋万代的基础工程和建设都属于重点保护的公共利益范畴。
日本的这类“面面俱到”式的穷尽列举法细致地归纳出了公共利益所能涉及的各个范畴，为司法实践中的征收、征用提供了切实有效的法律依据。但此类列举法的劣势也显而易见，且不说这些列举是否真能穷尽所有的情形，即使列出的，由于语言固有的模糊性也难以在实践中准确地适用。例如教育设施的用地，此教育设施是只包括公立教育机构吗？私立的是否也包含在内？公共住房本身如何界定？对于私人承包的公共设施建设是否也适用上述规定？这些问题在具体实施中必然会给公共利益的准确实现打下折扣。况且这寥寥数十条的规定也无法承担起穷尽所有情况的能力，比如环境保护用地、土地改革问题等等。社会是处在日新月异的变化与发展中的，新兴事物不断涌现，旧事物不断地被替代，公共利益的范畴不可能一成不变，而滞后古板的法律条文又如何赶得上步履匆匆的社会变迁？当核污染严重威胁到人类的生存环境与生命安全时，还能让核能源的开发举着“为了公共利益需要”的牌子吗？
