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黄河流域生态环境行政执法优化探讨

日期:2022年04月01日 编辑:ad201107111759308692 作者:无忧论文网 点击次数:707
论文价格:150元/篇 论文编号:lw202111191405066711 论文字数:34555 所属栏目:环境法论文
论文地区:中国 论文语种:中文 论文用途:硕士毕业论文 Master Thesis
相关标签:环境法论文

本文是一篇环境法论文,笔者认为全面加强黄河流域生态环境保护,优化黄河流域生态环境行政执法机制,事关我国生态文明建设总体布局,是落实黄河流域生态环境保护和高质量发展座谈会的根本要求。黄河是中华民族的母亲河,是我国的战略水源地和重要的生态屏障。全面优化黄河流域生态环境行政执法机制,加强生态环境执法效能,是缓解黄河流域生态环境保护严峻形势、应对发展过程中各种风险挑战以及迎接黄河流域生态环境保护和高质量发展战略新机遇的内在要求。


第一章 绪论


第一节 研究背景及意义

一、研究背景

黄河发源于青藏高原巴颜克拉山北麓的约古宗列盆地,自西向东流入青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南以及山东九省,全长 5464 公里,是中国的第二长河。基于黄河流域在经济、政治、文化、社会、生态方面的重要作用,习近平总书记在 2019 年 9 月 18 日召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会。座谈会指出保护黄河流域是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计,这是在新时代对黄河流域的治理提出的新要求、新方向。

从现实来看,黄河流域在生态环境行政执法方面已取得不少成效。但黄河流域沿岸各省多是以重工业、农业为主的产业结构模式,对流域的水资源掠夺和污染从未停止,致使黄河流域生态环境行政执法仍存在诸多问题。首先,从纵向维度看,黄河流域上中下游、左右岸归属不同的行政区域管辖,并且各省内水资源、水生态由不同职能部门管理,使得黄河流域生态环境行政执法呈现出条块结合、以块为主、纵向分级、横向分散的碎片化特征①。这种碎片化特征严重影响黄河流域生态行政执法的整体性和系统性,在一定程度上制约了执法成效。其次,从横向维度看,黄河流域虽然很早就设置了流域管理机构即黄河水利委员会,但是实践中并没有完全理顺流域管理主体与区域管理主体之间的权责关系,致使黄河流域各执法主体间未形成相互配合、相互协调的执法模式。

从制度层面看,近年来国家多次对生态环境行政执法进行机构改革,并给予了很多制度支撑。例如 2016 年国务院印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,自此各省均进行了生态环境行政执法改革,垂直管理改革对各省内的环境执法产生了较大的促进作用。同年 12 月又发布《关于全面推行河长制的意见》,要求跨行政区域的流域应由各省市县政府的主要负责人进行监管。2021 年生态环境部再出台《关于优化生态环境保护执法方式 提高执法效能的指导意见》,该指导意见分为四部分,其中涉及优化执法效能的制度共计 18 项。这些机制在一定程度上对黄河流域生态环境行政执法工作提供了制度支持,但在纵横维度的执法机制落实过程中,由于实践中执法情况的特殊性,机制的不完善造成行政执法效率低下,并没有很好地促进执法效能。因此必须结合生态环境行政执法的最新制度,针对黄河流域生态环境行政执法中存在的特有问题,优化黄河流域生态环境行政执法机制,最终促进黄河流域生态环境高质量发展。


第二节 国内外研究综述

一、国外研究综述

流域治理一直是世界各国着重关心的问题,全球多数的大型流域基本都经历了从污染到治理的过程,例如田纳西河流域、莱茵河流域、多瑙河流域。目前,国外流域生态环境行政执法主要有四种典型模式:综合性流域管理机构、流域管理局、流域协调委员会、分级式管理模式①。各国在实践中对流域所采取的行政执法模式虽不尽一致,但存在一定共性。首先是水管理的有序性,即依法治水。其次注重科学,由于流域开发复杂,于是环境部门与科研机构合作成为首选路径,科学数据成为实践中流域执法任务分配、执法方式选择、执法处罚金额等要素的划分依据,进一步加强了执法的可信度。最后,重视公众参与机制的保障,构建全民参与流域环境治理模式。

目前国外关于流域生态环境治理的研究涉及多个方面,首先,西方生态环境学者均认为政府必须在流域管理中充当重要角色②,这一结论主要来源于以下三种理论学说:第一是市场失灵理论。西方生态经济学家詹姆斯・萨尔兹曼(JamesSalzman)认为从表面看,在一定程度上市场会自动推动环境保护,经济学最基本的原理就是供求关系,当某种有价值的商品供给减少,商品的价格就会上升。既然清洁空气和水是有价值的,当他们变得稀缺时价格应该上升,从而增加企业或其他社会主体污染的成本,但是基于这种理论得出的结果并没有发生,市场失灵了。在此种情况下政府应该积极发挥行政治理的职能,对环境领域的污染现象进行调控。第二是公共产品理论。根据西方经济学理论,市场机制难以辐射所有领域,特别是在生态领域,由于没有稳定的交易形式和市场价格机制来显示生态元素的稀缺程度和损害程度,生态也就无法得到关注和保护。此时需要政府对生态领域中的各项稀缺资源进行定价,以促使经济协调发展③。第三是错位理论。美国环境学高级研究员巴顿・汤普森(Barton Thompson)认为自然边界和行政区划往往不一样,以美国版图为例,西部洲、县的边界大多为直线和直角,但实际情况下该区域的水域、生态区的边界却大多弯弯曲曲。这种自然边界和行政区划的错位给环境保护带来了挑战,由于这些地理上的溢出效应,使跨界环境问题通常会涉及集体行动困境(让各方达成协议的成本很高)、公平问题(让环保受益者也要承担部分环境治理的成本)、执行问题(跨界监督环保措施困难)。


第二章 黄河流域生态环境行政执法概述


第一节 黄河流域生态环境行政执法界定

一、生态环境行政执法的涵义

广义的环境权包括生态环境立法权、生态环境司法权、生态环境行政权,而生态环境行政执法是生态环境行政权最为突出的表现形式①。在生态环境保护领域,生态环境执法主体所要行使的行政权力在内容和范围上均具有广泛性,从广义程度来说,根据相关法律法规的授权,行政机关行使一切关于环境内容的行为都可属于生态环境行政执法。从其本质来讲,这些涉及环境行政执法的行为就是对生态环境立法权所确立的相关制度的执行。根据相关制度最终是否会约束生态环境行政相对人,生态环境执法分为两大类,第一是抽象生态环境行政执法行为,主要表现为生态环境执法的各种宏观决策、指导、规划等。第二是具体生态环境行政执法行为,即对生态环境的行政相对人产生具体权利义务的行为②。简言之,生态环境行政执法就是对生态环境保护的管理,是行政执法主体依职权适用生态环境执法手段,并以此对环境行政相对人产生权利义务的具体环境行政行为。

生态环境行政执法作为行政权在生态环境领域的主要表现方式,其在权力的行使上也必须遵守行政执法的执法原则。第一,法律优先,生态环境行政执法在执法的过程中,不仅应遵守生态环境法律法规规定的执法要求,还应符合执法程序、执法内容的规定。第二,合理行政。生态环境行政执法在执法过程中,应平等对待行政相对人,不偏私、不歧视,面对同等情况同等对待,不同情况区别对待。在作出生态环境行政决定和进行行政裁量时,应考虑执法的合目的性、适当性,力争在法律法规允许的范围内将损害降到最小。第三,生态环境行政执法应当遵守程序正当原则,严格遵守执法程序,查处违法违规行为做到职权合一,有理有据,在执行职责过程中,主动回避存在利害关系的执法相对人。第四,生态环境行政执法应诚实守信,虽然环境问题复杂多变,但不能以此为理由,在执法过程中随意改变、撤销已经生效的生态环境执法决定,确因国家利益、公共利益需要撤销的应对行政相对人因此受到的信赖利益损失给予补偿。第五,生态环境行政执法应权责一致,在生态环境执法过程中,要认识到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权必赔偿。

环境法论文参考


第二节 理论基础

一、生态整体主义

生态整体主义是经历了人类中心主义、非人类中心主义两大阶段后逐渐诞生的理论主流。人类中心主义是笛卡尔“主客二分”思维模式下的产物,其核心是认为人与自然是相互分离、各自独立且不能统一的。在这种指导下,人类是以自我为中心从而不断地挑战自然、征服自然。这种思维模式不仅忽略了自然的独立价值而且忽视了自然与人类的联系,后工业时代的环境危机就是“人类中心主义”理论下的典型特例②。基于后工业社会危机的反思,环境领域在不断纠正人类自己错误的同时逐渐研究人类与自然的关系,形成人类主体与客体应当相互联系的“主客一体”思维模式,在这种思维模式中“非人类中心主义”逐渐得到推崇。“非人类中心主义”强调人与自然的绝对平等,将生态系统内的所有物种平等化,即某种意义上将自然界拟人化,认为自然界同人一样,有生存发展的权利,这在本质上虽然强调了人与自然界应该共同发展、相互联系,但却充满了浪漫主义色彩,因此在很大程度上不能被普遍接受③。在人与自然界关系不断争论的过程中,“生态整体主义”在“非人类中心主义”的基础上发展而来且自成体系并被广泛接受。

生态整体主义是在坚持人与自然相互联系的基础上发展而来的,其本身就经历了大致三阶段的发展,其中最早提出生态整体主义的是美国环境保护先驱、生态伦理之父奥尔多・利奥波德①。利奥波德在其 1949 年出版的作品《沙乡年鉴》中提出著名的“土地伦理”思想,书中的“土地伦理”指出人类与土地之间应该是一种伦理关系,早期的道德伦理关系是仅仅指人与人之间的伦理关系,但在面对日益复杂的社会,所谓的道德伦理范围必须扩大化使之包括土壤、水或其他生物即土地,这里的土地尤指自然界甚至代表整个生态系统②。针对工业时代人类对自然的严重破坏,利奥波德明白人类不可能脱离环境而存在也不可能不利用环境,但环境又是人类巨大的财富,若使这种矛盾的对立平稳长久的发展则人类必须以一种新的伦理观念去对待环境③。利奥波多试图将人类是大自然掌控者、主宰者的角色变成与生态系统和平共处的共生者。在这一点上利奥波德又在某种意义上对“非人类中心主义”提出修正,他肯定了人类对自然的利用、控制,去除了非人类中心主义将