本文是一篇环境法论文，本文基于甘肃省情、水情，从环境法的视角，论述了河长制的概念、特征及理论基础、法律基础；考察了甘肃省河长制的组织结构、工作机制的现状，分析了甘肃省河长制目前存在的河长制的制度体系不完善、河长制实施机制不完善、河长制公众参与机制不完善等困境。
第一章 绪论
第一节 研究背景及研究意义
一、研究背景
近年，人类排入水体的污染物，严重超出了流域水资源生态环境的最大承载能力和净化能力，危及到人们的正常生产和生活。例如，2007 年 5 月江苏省无锡市爆发的太湖“蓝藻”事件，造成无锡市全市自来水供水危机；2008 年 6 月，云南九大高原湖泊之一的阳宗海水体含砷浓度被检测出严重超过国家规定的饮用水水质安全标准，危及两万人的饮水安全，流域水资源环境保护问题已迫在眉睫。2016 年 10 月 11 日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议提出强调保护国家的江河湖泊不仅事关人民的福祉，更关乎中华民族的长远发展，2017年习近平总书记提出“每一条河流都要有河长”。同年 7 月 3 日，为落实党中央关于全面开展河长制的要求，维护流域生态平衡，促进国家生态安全屏障大计的开展，促进河道两岸经济的良好发展，甘肃省委办公厅、政府办公厅结合甘肃省情、水情，发布《甘肃省全面推行河长制工作方案》，以此作为甘肃省河长制实施的开端。
甘肃省地处我国西北黄土高原地区，省内流域主要有黑河、湟水（含大通河）、渭河、疏勒河、泾河等 9 条省级河流，黄河、长江、内陆河等 3 个流域组成，同时黄河干流和 36 条支流贯穿甘肃省境内，①流域内黄土覆盖区多，植被较为稀疏，黄河水土流失严重，河流含沙量大成为甘肃省河流的基本特征，并且甘肃省各地河湖水情不同，发展水平不一，河湖保护面临的突出问题也不尽相同。甘肃省河长制在实施过程中存在制度体系不完善、实施机制不完善、公众参与机制不完善等困境，从健全关于河长制的相关法律、立足甘肃省情、水情完善地方法规等方面健全甘肃省河长制的制度体系，从完善甘肃省水行政执法机制、完善甘肃省河长制工作督办约谈机制、健全甘肃省河长制经费保障机制、健全甘肃省河长制考核机制等方面完善甘肃省河长制实施机制，从建立“民间河长”公众参与机制、拓宽公众参与河长制流域治理的途径和方式等方面完善甘肃省河长制公众参与机制。缘于上述重大问题的思考，本文将立足甘肃省情、水情，考察甘肃省河长制实施过程中的现存困境，并合理借鉴国外流域治理和国内其他地区河长制的有益经验，提出完善甘肃省河长制的具体对策，以期推动甘肃省河流治理体系及治理能力的现代化。
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第二节 研究内容与研究方法
一、研究内容
本文是以甘肃省河长制的实施现状为切入点，其中折射出来的问题暴露甘肃省河长制地实施存在缺陷，具体表现为甘肃省河长制的制度体系不完善、甘肃省河长制实施机制不完善、甘肃省河长制公众参与机制不完善等，并以此为基础，结合甘肃省情、水情以及经济发展的现状，提出完善与发展之建议，促使甘肃省河长制在实践中得以完善，促进甘肃省流域水资源生态环境的有效治理。
从环境法的视角，论述了河长制的概念、特征及理论基础、法律基础；考察了甘肃省河长制的组织结构、工作机制的现状，分析了甘肃省河长制目前存在河长制的制度体系不完善、河长制实施机制不完善、河长制公众参与机制不完善等困境。对标甘肃省河长制的现实困境，合理借鉴国外流域治理的经验，比如切萨皮克湾流域水资源治理政府管控模式、莱茵河流域水资源治理政府合作模式、俄罗斯流域水资源全方位治水机制等；论证南京市河长制考核机制、昆明市河长制实施机制、杭州市“民间河长”公众参与机制等国内其他地区河长制的实施经验，提出完善甘肃省河长制的制度体系、完善甘肃省河长制实施机制、完善甘肃省河长制公众参与机制的具体对策，以期可以为进一步完善甘肃省河长制提供建议。
二、研究方法
本人综合应用了法学、社会学、管理学等多学科的理论与方法，具体的研究方法如下：
（一）比较分析法。通过对美国、俄罗斯等流域成功治理的案例进行分析、比较，总结其成功治理的经验，结合甘肃省情、水情和甘肃省河长制实施现状，为完善符合甘肃本地实际发展的河长制做铺垫。
（二）规范分析法。主要运用于甘肃省河长制法律基础的总结与归纳，以考察甘肃省河长制的制度现状。
（三）实证分析法。实证分析法的运用，有助于探索符合甘肃省情、水情的河长制及其实施机制，以服务地方并提供甘肃省的地方实践经验。论文通过对甘肃省河长制的制度及实施现状进行实证考察与分析，为完善甘肃省河长制提供实证基础。
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第二章 环境法视阈中河长制概述
第一节 环境法视阈中河长制的界定
一、环境法视阈中河长制的概念
我国原有的流域水资源治理机制是由交通、水利、卫生、农业等政府职能部门共同负责，但实际上各职能部门之间有关流域水资源治理的职责界限较为模糊，时常发生有利争抢、无利推诿的现象，难以有效落实流域水资源保护、流域水资源污染防治、流域水资源生态恢复以及流域岸线管理等工作。在此背景之下，国家开始实施具有严格问责特征的河长制，但各专家学者对河长制的概念界定目前并尚未达成一致。
在法学理论界，专家学者从河长制的实施目的、制定主体、属性特征等不同方面进行剖析。刘超认为，河长制是指各地方政府行政辖区内的河流、湖泊等流域水资源的环保责任由同级别的党政机关主要负责人承担，主要包括但不限于流域岸线管理、流域水资源生态保护和流域水资源污染治理等工作。①黄爱宝认为，河长制是我国目前实施的有关流域水资源生态保护、流域水资源污染治理的国家治水机制，该治水制度中的“河长”（或“湖长”等）一般是由地方党政机关主要负责人担任，负责该行政辖区内的流域生态保护和治理工作②。张嘉涛认为，河长制是地方党政机关的主要负责人担任行政辖区内同级别河流的河长，主要工作是负责该河流的生态保护与生态治理工作，以实现河道水质的持续改善和河道生态保护，促进河道生态经济的可持续发展。
在法学实务界，专家学者认为，河长制的建立，促使政府职能部门在有关流域水资源治理等方面，分工明确、权责明晰，有利于促进流域水资源生态系统的持续改善和流域水资源生态污染治理。朱卫彬认为，河长制是我国由下而上推动实施的创新型治水机制，它是以优化政府职能部门职责分工及提高政府职能部门行政管理效率为基础，将监督考核机制、公众参与机制、激励与奖评机制等行政管理机制整合到管理当中的一种创新型治水机制。④唐越、符沁莹认为河长制是由党政机关领导，各政府职能部门分工协调合作，社会公众依法有序参与的流域水资源治理机制，它是以实现流域水资源污染防治、流域水资源生态系统恢复和提升河道防洪能力以及促进流域沿岸经济的健康发展、流域生态系统恢复和提高流域水资源的综合利用为实施目的。
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第二节 环境法视阈中河长制的基础依据
一、环境法视阈中河长制的理论基础
（一）公民环境权理论
工业革命以后，世界大多数国家结合本国的实际国情，选择了不同的经济发展模式，形成了不同的经济发展格局，但各国的经济发展常常伴有大气、水、土壤等自然资源受到严重工业污染的共性。近年，我国经济实现了跨越性发展，但在这经济发展的背后是以资源的高消耗和生态环境的高度破坏作为发展代价。党中央在十九大报告中明确提出实施最严格的生态经济保护制度，加强生态文明建设的投入，树立“绿水青山就是金山银山”的绿色经济发展理念，践行节约自然资源和保护生态经济的国家政策，形成绿色的产业经济发展方式，为人民创造绿色的生活环境。①生态文明经过时间的检验和社会实践的证明，已然成为实现全面建成小康社会的重要组成部分，而环境权作为生态文明建设不可忽视的重要环节，是实现生态文明建设的重要保障。
环境权自 1972 在人类第一次环境会议上提出以来，长期存有质疑，即环境权只是作为生命权、健康权等基本人权的延伸概念，并不是独立的公民权利。吕忠梅教授认为“环境权不仅与财产权、生存权、健康权等基本人权体现的是两种不同的法理念与法秩序，其核心内涵也无法为传统生存权和健康权所接纳，而且，环境权已成为其他基本人权能否实现的前提和基础。”②我国现行法律对生存权、健康权等基本人权都做出了相应的权利保护与权利救济，但生命权、健康权作为传统的人权理念，以保障公民最基本生存需要为权利行使目标，即能满足公民病有所医，幼有所养等基本的人类生存条件，并无法全方位涵盖环境权的权利属性。一方面，现行法律对生存权作出的规定限于保障满足公民最基本的社会生存条件，且救济方式侧重于“消极预防”和“事后补救措施”，根本目的在于维护社会稳定与安宁。环境权则在保障满足最基本的生存条件的基础上，要求享受清洁的空气、干净的水资源、充足的阳光等公共环境资源，侧重“积极预防”。另一方面，公民的健康权是公民环境权的重要组成部分也是生命权的核心权利之一，但我国现行法律规定的公民具有的健康权限于在满足公民基本的医疗需要、卫生服务以及具备基本的安全工作条件为内容，并不涵盖因高质量的环境资源而获得的健康。
表 4.1 南京市河长考核内容统计表
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第三章 环境法视阈中甘肃省河长制的实施现状与困境分析................................18
第一节 环境法视阈中甘肃省河长制的现状考察.............................................18
一、甘肃省河长制组织结构形式..................................18
二、甘肃省河长制实施机制现状.....................
