本文是一篇财政政策论文，笔者认为在我国的经济发展过程中，预算管理体制是与其相适应的，但是随着经济的不断发展，预算管理体制也相应地出现一些问题，如体制不健全、资金分配不合理等。根据模型也得出一般公共预算收入与财政环境保护支出效率显著负相关，潘孝珍（2013）认为财政分权与地方财政环境保护支出效率二者呈反方向变动，即财政分权程度越低，地方政府的本级财政收入越少，接受上级政府的转移支付越多，财政环境保护支出效率就越高；相反，财政分权程度越高，地方政府的本级财政收入越高，接受上级政府的转移支付越少，财政环境保护支出效率越低[41]。
1 引言
1.1 研究背景和目的
1.1.1 研究背景
近些年来河南省经济发展迅速，2010 年河南省 GDP 突破 2 万亿，2013 年河南省 GDP 突破 3 万亿，2016 年河南 GDP 突破 4 万亿，2019 年河南 GDP 突破 5 万亿大关①，从经济增长的时间间隔上来看，河南全省的经济发展规模基本上每相隔三年左右时间就上了一个新的台阶。虽然全省经济总量、经济规模取得了不错的发展，但在进行产业结构转型升级、产业长效发展的过程中带来诸如大量使用非清洁能源、资源利用率低、大气污染、污水乱排乱放等问题。党的第十八次全国代表大会正式将生态文明建设纳入中国特色社会主义的总体布局中，形成了“五位一体”总体布局，具体包括经济、政治、文化、社会和生态五个方面；党的十八届四中全会为促进生态文明建设，要求用法律保护生态环境；党的十九届四中全明确提出，为促进人与自然和谐共生”，不断丰富生态文明制度，并做出了具体的安排。为了坚决打好污染防治攻坚战，河南省印发实施污染防治攻坚战三年行动计划②，扎实推进蓝天、碧水、净土三大保卫战。大数据分析结果，河南省资源环境方面的民众获得感显著提高大气环境质量明显改善，全面推行五级"河长"制，加快水污染防治，水体质量明显改善，全面启动土壤污染状况详查③。但同时河南省环境治理形式目前的复杂性、严峻性以及财政环境保护支出占历年河南省财政总支出的比重相对较少等情况④ ⑤，所以从这个层面来说财政环境保护支出效率的高与低就成为了一个至关重要的因素，也成为了提升整体环境治理水平的一个关键途径和方法。因此，换句话说经济的快速发展既带来了环境问题又为环境治理提供了财力基础，在财力有限的前提下特别是疫情的当下，追求财政环境保护支出效率仍然十分重要。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
国内外的大多数关于财政支出效率以及绩效评价的研究，主要是以财政支出为基本研究单位来进行，关于环境保护支出效率的研究很少；其次关于环境保护支出效率的理论研究主要集中在以省为单位的跨省研究，研究不同省份之间的差异，对于同一省份分地级市的研究则少之又少。本文立足于河南的实际，定位于河南省的整体环境状况，扩展整体的研究范围，可以对分地市研究环境保护支出效率的相关理论做到一定的补充，以及提供一定的参考借鉴。
此外，之前关于财政环境保护支出效率的研究模型多利用 DEA 模型或者Tobit 模型。单独的 DEA 模型没有考虑环境因素和随机噪声对整体数据分析的影响，而 Tobit 模型则只是提出环境因素的影响，以上两种模型都无法真实的反映最终得出的效率数据是否真的有效率，进而导致了整体的研究分析没有足够的客观准确。本文用的 DEA 三阶段模型则能把干扰因素去除掉，从综合效率（TE）中将纯技术效率（PTE）和规模效率（SE）分离出来，根据三者的相关关系从而更好的分析环境保护支出的效率高低，丰富之前的相关研究理论。
1.2.2 现实意义
人口多及农业范围广是河南省的两大特征，工业、城镇化发展和保护环境同时进行是河南省面临的当前课题，但产业结构和能源结构发展不平衡，且污染排放总量偏大等问题依旧较为突出，保护生态环境依旧任重而道远。这一点我们根据河南省环境质量公报可知：2017 年河南省生态环境质量等级为“一般”。2017年河南省生态环境质量为“良”的省辖市主要分布在豫西、豫南的山地丘陵区，约占全省总面积的 55.8%；生态环境质量为“一般”的省辖市主要分布在黄淮海平原地区，约占全省总面积的 44.2%⑥。本文通过对河南省 17 个地级市的财政环境保护支出的效率分析，并通过横纵向的相互比较，找出影响效率的种种因素，对河南省在管理环境保护支出，调整环境保护支出结构，落实精准施策具有一定的参考价值。
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2 概念界定与理论基础
2.1 相关概念的界定
2.1.1 财政环境保护支出
赵美丽,吴强（2014）界定的环境保护财政支出是指环境保护支出当中政府所投入的资金部分，目的是实现政府的环境保护相关职能以及解决各类环境问题的专项财政资金[16]。我国数据统计库中界定的财政环境保护支出是指环境保护支出中政府投入的部分，是用于节能环境保护和环境污染治理的专项财政资金⑦。本文借鉴前两个学者的说法和统计数据库中的定义界定河南省及各地市的财政环境保护支出就是指政府用于环境保护的资金，使用的是 2015-2019 年政府收支分类科目下的节能环境保护科目，具体包括：相关的环境保护的管理事务、具体的环境监测和监察、对于污染方面的防治、对自然生态的保护、天然的林保护工程、退耕还林工程、风沙荒漠的治理、退牧还草项目、已垦草原的退耕还草、能源的节约和利用、对于污染的减排、对于可再生的能源和资源的综合利用等支出[17]。
2.1.2 财政环境保护支出效率
效率在汉语大词典（1990）中的解释为单位时间内完成的工作量，在时间既定的情况下最有效率的利用当前的社会资源来满足人民的需求[18]；萨缪尔森和诺德豪斯（1999）的 《经济学 》中解释为在一定的技术和投入条件下，经济资源得到了最大的利用没有浪费，即配置效率的简要表达[19]；周三多管理学第六版中的解释为一定时间内各种投入与产出的比例关系，当投入一定时，产出越多时效率越高，产出一定时，投入越多效率越低，换句话说效率与产出成正比，与投入成反比[20]。本文借鉴汉语词典、萨缪尔森以及周三多对效率的解释将效率界定为在特定的时间和条件下，如何最大限度的少投入多产出使资源得到最有效的利用。财政环境保护支出效率就是基于效率这种解释在财政环境保护支出中的应用。
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2.2 财政环境保护支出具有必要性
2.2.1 良好的环境是公民的刚性需求
李斯特（List，1841）最早提出了经济发展阶段理论，将国家经济发展的过程分为五个阶段，分别是原始未开化社会、畜牧社会、农业社会、农工业社会和农工商业社会[21]。在此基础上罗斯托(Ｒostow，1993）进一步将国家经济发展分为六个阶段，分别为传统社会时期、为起飞创造前提时期、起飞时期、走向成熟时期、大众消费时期和超越大众消费时期[22]。前两位学者的划分的理论各有缺陷，李斯特划分的理论无时间的界定和每个阶段的特征，罗斯托划分的理论虽然在经济阶段划分标准、不同阶段的持续时间和投资率的界定以及经济发展转换过程中储蓄率和技术进步的作用上有所突破，但在理论和实践上仍有缺陷。对于罗斯托在实践上主导产业识别上的缺陷，周学（1994）根据宏观边际效用理论将经济发展分为五个阶段，分别是低收入阶段、温饱阶段、小康阶段、中等富裕阶段以及高富裕阶段[23]。王琨,闫伟（2017）在对前人研究理论的基础上根据经济发展阶段划分标准和内容及经济发展阶段转换动力这两个方面来对经济发展阶段理论的最新研究成果做出了梳理，并认为“新常态”下适度的政府干预是必要的，政府可以采取一些政策措施如完善软硬基础设施等来避免陷入“中等收入陷阱”[24]。
经济发展阶段论的一个表现方面是财政支出数量随着不同时期财政支出作用的变化而变化而且随着经济的增长财政支出规模也在不断地增加，马斯格雷夫和罗斯托就用过经济发展阶段论来解释公共支出增加的原因，该原因分为三点：第一，经济发展早期阶段，基础设施落后制约整个经济发展，在社会总投资中政府的投入占有较高的比重，政府为经济发展提供所必须的基础设施；第二，经济发展中期阶段，私人部门获得很大发展政府继续对社会进行支出；第三，成熟时期经济的发展，政府支出会相应扩大，不再是只有基础设施而是还有其之外的支出，如福利支出。随着人们生活水平的提高，政府的财政支出规模又会相应扩大，如环境、教育等。因此随着经济的发展、经济的成熟，财政支出的规模会不断地扩大，相应的财政环境保护支出的规模也会不断扩大和增加。
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3 河南省财政环境保护支出的现状...................................14
3.1 河南省环境保护政策演变 ......................14
3.2 河南省及各地市环境状况 ...........................15
3.3 河南省财政环境保护支出总量增长趋势明显 ......................21
4 河南省 17 个地级市环境保护支出效率 DEA 三阶段评价................29
4.1 DEA 简介 ..........................29
4.2 DEA 三阶段模型概述....................30
5 结论与政策建议.............................55
5.1 主要结论.....................55
5.1.1 财政环境保护支出规模效率偏低.............................55
5.1.2 财政环境保护支出管理水平不足......
