本文是一篇财政论文，明确评价工作的主体。学前教育是我国比较薄弱的教育阶段，随着国家对学前教育的重视，从 2010 年开始，对学前教育的财政投入就不断增多。尤其是普惠性幼儿园概念的提出，让幼儿园的发展更为明确的同时，财政投入也受到更多社会群体的关注。对于财政支出的管理与监督，绩效与评价，必须要让政府机构和社会公众共同监督评判。相比国外而言，它们的财政绩效评价体系发展较早，拥有很多专业机构专门来评价教育有关的组织部门，如法国、美国、新西兰、澳大利亚等国家和地区都已形成多元化的评价主体，并定期向社会公布评价结果。我国普惠性幼儿园公共财政支出绩效评价的工作应持续不断地深入，为了使评价结果更加公平、公正、公开，应摆脱当前“单一”的“唯政府式”的评价方式，还应当开放“多元视角”让更多的公众参与到评价过程中来，包括一般公民和专业组织机构，以“自下而上”的方式来促绩效评价。有关教育经费投入效率的相关研究始于米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）对政府供给低效的质疑，他认为供给主体的单一性导致了政府在教育资源配置中的低效率。[72]公共财政支出的绩效评价不仅要做好政府部门的自我内部评价，还要做好外部评价，切实做到明确评价主体，确保评价工作规范管理。
第一章 绪论
一、研究背景
（一）教育政策凸显国家重视学前教育的发展
21 世纪是人才的时代，人才的培养不可或缺的是教育的优先发展，它促进了社会生产和生活向朝阳方向发展。学前教育作为整个教育体系中基础性教育阶段的基础，在教育中扮演着十分重要的地位。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《规划纲要》）颁布于 2010 年 7 月，其中明确提出到 2020 年基本普及学前教育的战略目标，坚持教育的公平性和可靠性。[1]社会对于学前教育的重视程度也越来越高，随着社会的不断进步与发展，适龄儿童面临“入园难”“入园贵”的问题逐渐变得严峻突出，这也引起了政府和学者的高度重视和关注。
为达到《规划纲要》中到 2020 年实现基本普及学前教育的目标，第一期学前教育三年行动计划，于 2010 年在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《意见》）中被提及。到 2013 年的收官之年，“入园难”的问题得到缓解，普惠性学前教育资源均衡协调，推动学前教育的发展。其中学前三年毛入园率 2009 年为 50.9%，2010、2011、2012、2013 年分别为 56.6%、62.3%、64.5%、67.5%，2013 年比 2010 年增加了 10.9 个百分点。[2]“普惠性幼儿园”作为一个新生的概念被人知晓。在第二期学前教育行动计划（2014-2016 年）中坚持普惠、公益原则，让每个幼儿上的起学，同时加强体制建设，继续解决“入园贵”、“入园难”的问题。随着 2015 年中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议提出“全面开放二孩”的政策，在有利于优化人口结构，促进家庭幸福与社会和谐的同时也加剧了学前教育所面临的突出问题。据教育部统计，2017 年我国学前三年毛入园率达 79.6%，比 2009 年(50.9%)提高了 28.7 个百分点。
2018 年 3 月我国教育部部长陈宝生就十三届全国人大一次会议在梅地亚中心多功能厅举行记者会上，曾指出我国普惠性幼儿园的发展势头强劲，但普惠性幼儿园仍旧缺乏，并表明这个问题需要解决。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》于 2018 年 11 月 15 号发布，其中强调到 2020 年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到 80%”。
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二、国内外研究现状
（一）国外研究现状
国外对于绩效评价的研究起步较早，相关研究也较多，但主要集中体现在以下几个个方面。
1.公共财政绩效促进经济作用的研究
Park (1998)通过研究发现，随着财政教育支出规模的不断扩大，将会导致公共知识存量与私人知识存量的比率发生速率递减的增长，并且导致平衡经济增长率也以递减速率上升。
Easterly 和 Rebelo (1993)通过实证分析论证了公共教育投资对经济增长的促进作用，得出“需加大教育财政投入”的结论。
Jimenez（2013）认为好的战略计划可以提高政府财政支出的绩效，政府机构可以利用各种汇总上来的信息来制定城市建设财政计划，实质上体现的就是一种绩效报告反馈机制，从而减少不必要的城市建设财政支出。
Schweinhart（2006）从 1960 年开始，进行了一项长达 40 年之久的跟踪研究，研究中包括上百个家庭，通过研究学前教育投资和后期收益的对比分析指出，相对于投入其他公共领域，国家财政对学前教育投资的收益更大，而且带来的社会收益大于私人收益。[18]同时，Heckman（2010）和大量其他学者相继指出，学前教育在增加就业、减少犯罪率、提升劳动者素质等方面有积极效果。
Magnuson、Meyers 和 Ruhm（2004）通过分析 79 个国家在学前教育方面的财政投入发现，有超过 80%的国家在学前教育方面的投入仅为总教育支出的 10%，这 80%的国家内又有接近一半的国家在学前教育方面的投入不到教育总支出的 5%。而学前教育支出在国民生产总值中的比重则更低，欧洲和美国学前教育经费约占 GDP 的 0.4%，而其他地区仅为 0.2%，甚至更低。
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第二章 公共财政支出绩效评价相关概念界定与理论基础
一、相关概念界定
（一）普惠性幼儿园
美国早在 1965 年就实施了具有普惠性意义的早期儿童发展项目——开端计划也称先行计划(Head Start Proiect)。近些年“普惠性幼儿园”这个新生名词也出现在我国，引起了众多学者的关注。在我国教育领域里“普惠性”一词最早出现在《规划纲要》的战略目标中，其中明确要求要坚持教育的公益性和普惠性；第一次出现在《意见》中，提出要发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。对“普惠性幼儿园”的相关研究层出不穷的同时对“普惠性幼儿园”概念的诠释也见仁见智。
“普惠性”原本是一个经济学上的概念，“普惠”即普遍优惠，它其原义是指发达国家给予发展中国家或地区出口的商品，特别是制成品和半制成品的一种普遍的、非歧视和非互惠的关税优惠制度。
冯晓霞认为普惠性幼儿园是指那些为广大中低收入家庭服务的幼儿园，即用公共资金举办面向社会大众的公共学前教育服务机构。
王元凯、刘传莉认为普惠性幼儿园是在教育公平的前提下，面向大众的、适龄儿童普遍接受的、收费合理的幼儿园，既包括公办性质的幼儿园，也包括非营利性的民办幼儿园。
秦旭芳、王默认为普惠性幼儿园应该是公平性、公益性在教育上的延续，应从人民群众的利益出发建构普惠性幼儿园标准，并制定相应的配套政策。
本研究在王元凯、刘传莉对普惠性幼儿园内涵阐释的基础上将普惠性幼儿园定义为：面向大众、收费合理、有质量保证，体现新属性的公办幼儿园。
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二、理论基础
（一）约翰·罗尔斯(John Rawls)的正义理论
约翰·罗尔斯(John Rawls)美国著名的政治哲学家和伦理学家，他于 20 世纪 70 年代初发表著作《正义论》，也正因如此，其正义理论逐渐形成。
罗尔斯在《正义论》中明确了社会正义就是分配正义。[49]他认为正义的核心就是平等，“正义即公平”。“公平”则是社会权利和利益的平均分配。罗尔斯正义论有两条原则。第一是平等的享有自由权利，自由的权利也是被看做为公民的基本利益。第二是差别原则，即社会利益分配应当对社会最不利地位的人有利。
在罗尔斯看来，“一个组织良好的社会”是通过对“公开的正义观念”的设计以“有效地调节着的社会”的结果。[50]他不仅把教育作为“各种社会地位”的一部分要求通过制度安排确保其对所有人平等开放，还将教育作为填平阶级沟壑以实现社会公平的重要手段，提出“学校体系都应当设计得有助于填平阶级之间的沟壑。”[51]他认为各种不公平本质上是资源分配的不公平，而责任政府是资源得以公平分配的前置性条件。
综上所述，可以得出约翰·罗尔斯认为的教育公平的可塑性是通过政府的努力而来的，政府是促进公共正义的前提条件。普惠性幼儿园的发展靠的是强大的政府，政府的财政支持是促进其发展的前提，一个责任清晰、功能齐备的政府可以调节公共财政支出在区域间存在的差距和在省际间存在的差距的问题。因此，约翰·罗尔斯(John Rawls)的正义理论为本研究提供了理论支撑。
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第三章 普惠性幼儿园公共财政支出绩效评价的基本概况 ....................... 20
一、普惠性幼儿园公共财政支出现状 ..................................... 20
（一）普惠性幼儿园公共财政支出情况 ................................ 20
（二）各地区普惠性幼儿园发展情况 .................................. 28
第四章 普惠性幼儿园公共财政支出绩效评价存在的问题 ....................... 49
一、规模绩效：财政支出规模结构失衡 ................................... 49
（一）普惠性幼儿园公共财政支出的增长率失调 ........................ 49
（二）东北地区普惠性幼儿园公共财政投入不足 ........................ 50
第五章 优化普惠性幼儿园公共财政
