本文是一篇财政论文研究，本文通过对杭州市财政预算动态监控建设的实践分析，针对动态监控体系建设存在的问题，从深化配套改革完善制度保障、提升监控平台智能化以及优化动态监控运行机制等三个角度提出完善建议。首先要扎紧约束权力的“制度笼子”。以《预算法》为重要发力点，在财政部门内部厘清支付和监管的权责清单，将预算管理和财政监督有效衔接；其次，打铁还需自身硬。要实现传统监管向数字监管转型升级的核心就是要保障预警平台的科学性和智能化,实现“电子岗哨”的高效精准定位；最后拓宽监控内涵外延,夯实监管合力。动态监控不仅是财政内部的职责，各监管部门合力构建立体互通的“大监管”体系是政府在数字治理变革中的一个突破口。希望本文通过系统分析所提出的上述建议将有助于杭州市乃至各地财政预算动态监控的建设和发展，通过“数字+监管”的创新模式，助力提升我国财政监管乃至政府治理体系的现代化水平。
第一章 绪论
第一节 研究背景和意义
一、研究背景
随着社会主义市场经济和公共财政管理体系改革的进一步深入，2001 年至 2007 年，从中央部门下至各级地方政府机关事业单位全面实施了国库统一支付改革。国库统一支付改革不仅撤销了各预算单位重复且分散的基本账户，还将非税收入、转移支付资金、地方政府部门收支等各资金来源都集中于国库单一账户体系进行统一核算。这一举措以在用款计划编制额度内申报并提出用款申请，通过财政集中支付系统支出的预算资金方式替代了过去财政部门按月一次性实拨的资金支付方式。这一财政资金支付方式遵循了国际惯例，推进了我国财政管理体制的革新。国库统一支付改革下强调预算单位作为财政预算执行的主体地位，强化支付职能，弱化了财政内部的审核职责，因此，在财政资金使用过程中存在预算单位是否合法合规履行其主体责任的防控风险点，例如预算单位是否未经国库批准私设账户、预算单位是否存在无指标或超计划拨款行为、预算单位直接或授权支付手续是否完备等。一旦风险失去管控，发生违规行为，财政部门需要承担相应的监管责任。
因此，从 2002 年起国家财政部着手探索预算执行动态监控体系的构建，并在中央和省级政府机关开始试点运行。财政预算动态监控体系实行全封闭信息化预警监管，实行事前预警、事中发现、事后跟踪的链条式管控，是财政预算执行流程的重要环节。此后，中央不断加强部署，颁布了一系列指导意见，搭建了体系框架，细化了动态监控体系实施暂行办法，并要求各级财政部门到 2012 年全面推开预算执行动态监控体系。但在实际的国库统一账户改革的过程中，下级财政的动态监控体系建设大都处于初级阶段，缺乏整体推行规划，未能与国库集中支付同步构建甚至远远落后其步调。即便是作为全国一般公共预算收入排前的经济大省浙江，其在预算执行动态监控改革上也远远滞后于上级部署，于 2014 年才出台省级国库集中支付动态监控管理暂行办法，开始着手搭建国库动态监控平台。基于此，有必要加强对地方财政部门动态监控实践的研究，进一步深化财政管理体制科学化精细化改革。
.......................
第二节 国内外研究现状
一、国内研究现状
关于财政监督的研究，荆晓利、古明（2003）发现，行政事业单位即使在目前会计集中核算情况下，依然存在无预算、超计划等违规行为。1作者研究了财政监督环节的现有问题和漏洞，认为解决上述问题应该回溯源头，使得现有会计法律法规体系得到完善，加强单位自身的会计监督及内部自我约束修正机制，提升违法违规的处理强度等应对策略。
徐进（2009）认为，应该从预算环节强化约束，其细分环节体现在预算编制的完整性、预算编制的准确性以及预算编制的严谨性。在建立完善周密的预算制度的前提条件下，在事业单位财务工作中严格遵循和执行预算制度，从预算方案是否科学、是否具备可操作性出发，对未来预算工作调整的准入和禁止等原则性问题应进行明确规定，从而为提高预算执行效率和约束力打下扎实基础。
陈向明、周县来（2014）从下游环节对如何建立完善财政资金监管体系进行了新的研究。财政资金监管体系又可以分为以下子体系，分别是账户资金运行管理、国库动态监控、财政资金监管以及财政诚信管理四个系统。3财政资金被违规使用原因诸多，原因之一是预算单位缺乏财政资金的制度约束及诚信品质。作者认为应该严格监管和惩罚失信违规行为，通过一些计算机信息化的先进技术工具，对财政预算单位资金项目申请和使用实际情况进行全过程监管，通过历史相关数据进行前期审核分析比对，与此同时构建完备多维度的信用等级评价体系，将预算单位的资金预算编制、资金使用以及日常的信用记录都纳入财政监管范畴，做到有法可依，有据可依。
王杰茹、岳军（2016）从法治及受托责任两个维度阐述如何进行财政监督。4财政监督应在法治框架下以律法条文明确法律地位、任务以及职责，并通过财政信息披露公开、群众监督机制、公众评价程序等制度，使财政监督的受托责任履行更为透明和高效，有助于接受人民群众的监管和约束。
......................
第二章 杭州市财政预算动态监控实施现状
第一节 杭州市财政动态监控实施背景
为进一步巩固中央八项规定的精神成果，严肃预算执行监管，杭州市在具体的现实背景和政策背景下，于 2016 年开始实施财政预算动态监控，目前已覆盖本级预算单位357 家（包括二级预算单位和教育局下属学校及单位），对纳入国库集中支付的财政资金实行即时监控预警。
一、财政动态监控的现实背景
（一）预算编制随意性大
首先是年初预算批复预留比例大，影响预算约束力，特别是对于项目预算编制和批复缺乏可行性调研和科学预测。同时最了解项目实施需要的业务部门却缺乏同财务部门的密切联系，财务对项目细分支出、经费拨付进度等知之甚少，导致由于部分实施进度滞缓的项目却大量占用财政资金，只能留待下年结转，预算编制批复数与现实需求脱节、编制质量低下，也拉低了财政配置资源的效率。再者年中预算指标追加和追减调动的占比大，2017年杭州市预算草案中预测 2018年度市本级一般公共预算支出 320 亿元11，2018年市本级一般公共预算实际支出 374.1 亿元12，这一部分的预算偏差率达到 16.9%。预算编制的随意性大、约束力弱影响了预算法治的权威，导致预算不能达到确定的效果。
（二）预算执行偏差存在
在执行预算的过程中，预算单位作为财务主体，缺少内控意识和预算管理意识，违反制度规章的要求，随意改变财政预算安排的用途，导致不同预算项目之间互相占用，出现经费支出无预算、超计划超范围或执行进度过慢等问题。另外，缺少财政部门的逐笔见单审核后，预算单位对财政资金支出难以严格执行制度文件，一些轻违规问题例如超标准培训，同一批对象重复接待等隐形四风问题依然普遍存在。个别地区仍有利用部门职权违规收费、利用各类名目发放津贴实物补贴等违反四风和中央八项规定问题，甚至近几年出现的伪造“大红印章”或利用虚开发票套取大额财政资金的严重违法腐败问题。例如在 2019 年 4 月查处的某市级单位会计利用职务之便，在 2016 年 1 月至 2019年 2 月期间，以虚列人员套取工资、奖金、补贴的手段，作案百余起共贪污公款 307 余万元。再如某县财务人员利用财政局会计结算中心在审核支出后未在原始凭证上盖章的内控漏洞，利用相同发票等原始票据重复报销的手段，套取公款 2 个多亿。这些案件查处都暴露出当前国库管理以纸质凭证为基础的信任体系正在受到技术伪造手段的严峻挑战，安全隐患日趋突出。针对上述问题，在支付环节嵌入的动态监控可以让预算执行纳入全程监管的“笼子”，及时且有效地纠正预算执行偏差。
.....................
第二节 杭州市财政预算动态监控的实施历程
一、调整审核方式
杭州市市级机关事业单位会计结算中心成立于 2002 年，对当时 220 余家市级预算单位实行集中审核并代理记账。根据 2003 年中央提出“推进会计集中核算和国库集中支付转轨”的总体改革目标要求，杭州市结合自身实际情况，探索转轨的具体方式。直至 2007 年，会计结算中心将会计责任主体归还预算单位，转变代理记账为财政审核，除统发工资和津补贴外的其他经费支出由单位自行独立核算，避免了预算单位与财政之间责任主体不清的尴尬。2013 年会计结算中心正式更名为财政国库集中支付中心，再一次转变财政审核为集中支付，具体职能为提高支出流程的规范性，保障财政资金流动的高效和安全。
2016 年 12 月，浙江省委省政府提出“最多跑一次”改革15，省财政厅为贯彻落实省委省政府指示，出台《关于预算执行部门贯彻落实“最多跑一次”改革的意见》（浙财预执[2017]40 号）。为此，杭州市财政预算执行部门积极响应，连发一系列文件简化财政资金支出审核流程，加大动态监控建设力度以推进财政数字化转型。在审核方式上，杭州市对纳入统一支付的所有预算单位取消见单审核方式，执行网上无纸化审核模式。在支付方式上，基于预算执行动态监控系统的覆盖范围仅限于授权支付资金，杭州市财政局充分利用授权支付便捷、快速的优点，扩大授权支付范围从统发工资外的其他各类支出单笔金额 5 万以下提高至 20 万以下，主动引导预算单位尽量采用授权支付方式，并将授权支付的财政审核权限开放给单位自行审核。在监督方式上，杭州市财政局以动态监控的信息抓取方式代替逐笔纸质审核方式对之加强监控管理。通过深化改革，杭州市财政局授权支付占资金支付总量比例大幅提升，在明确和突出预算单位的职责主体意识的同时，以预算执行动态监控系统作为授权支付审核的信息化监管手段，强化主体责任和预算执行的规范性。
.........................
第三章 杭州市财政预算动态监控存在问题和原因分析 ...........
