第一章 绪论
第一节 选题背景
财政预算绩效管理作为“新公共管理”运动背景下催生的政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。其实质是将绩效理念融入财政管理活动的全过程，是由绩效目标、绩效运行监控、绩效评价和绩效结果反馈运用组成的一个综合系统。实行财政预算绩效管理是国家治理与公共财政的必然要求，是政府角色由传统的“统治型”政府向“服务型”政府转变的必然要求，也是建设现代化财政制度的必经之路。最先兴起财政绩效管理的西方发达国家将其作为提升政府预算管理水平、强化部门支出责任、提高公共物品供给质量、优化财政资源配置、节约公共支出成本的重要手段，并投入了大量的精力进行实践探索和理论研究。改革开放以来我国已跃居成为全球第二大经济体，2018 年全国 GDP 达 90 万亿，同比增长 6.6%，一般公共预算收入规模达 18.33 万亿，同比增长 6.2%，但是财政赤字也高达 2.38 万亿，虽然迎来了六年来首降，然而财政收支缺口及其结构矛盾依然不容忽视1。自 21 世纪以来，我国为缓解收支压力，提高政府预算管理水平，建设责任型政府、阳光型政府，开展了对预算绩效管理的探索，从中央到地方，从中央行政单位到经济社会各领域如社保、农业等，财政预算绩效管理经历了由简入繁、先易后难、由点到面逐步扩大的过程。党的第十九次代表大会提出实施“全面预算绩效管理”的战略思想，更是将财政预算绩效管理推向了新高度。
尽管如此，我国的财政预算绩效管理仍面临着诸多问题和挑战：一是绩效目标管理不完善，绩效目标编制不够科学、内容较笼统，甚至由财务人员编写，存在较大随意性，而且目标管理未渗入预算管理和绩效管理全过程；二是理论界大量的精力集中于绩效评价技术层面，对绩效管理制度体系的研究有所忽视，而制度体系的建设才是绩效评价的依据；三是绩效评价一定程度上流于形式，因为绩效目标、绩效标准等绩效信息建设和管理不足，使得绩效评价难以量化，绩效标准、绩效指标设计缺乏科学性和可行性，绩效管理基础薄弱，阻碍了评价结果的实际应用以及反馈机制的研究；四是绩效应用及外部监督还缺乏合理的制度安排，现有的评价机制基本为财政与部门内部化，外部监督形式化问题突出。可见，这一综合系统的有效运行需要各环节紧密相扣，形成预算绩效管理闭环，而目标管理、绩效评价和评价结果应用这三个主要环节的协同性正是解决这一问题的关键所在。而从其可行性方面来看，经过十余年的预算管理制度改革，我国财政预算绩效管理制度大致框架已基本形成、绩效监管力度得以加强、技术水平不断提升、资金使用效益明显提高。十九大报告进一步提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”
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第二节 研究意义
一、理论意义
深入推进财政预算绩效管理是建设高效、责任、透明政府的有效举措。自本世纪初开始预算绩效管理探索以来，我国学者纷纷就其各项内容进行了详细地研究，各地也在不断完善的理论指导下积极实践。时至今日，我国财政预算绩效管理已经取得了瞩目的成就，但是不同地区、不同领域、甚至不同部门发展水平参差不齐，这个问题在理论与实践衔接上尤为显著，有的地区的工作实践即使未超前于理论也能基本保持一致，有的则明显落后，从这个层面上来讲，对财政预算绩效管理的理论研究实属必要。另一方面，尽管我国学者已经对预算绩效管理各环节进行了细致研究，并且提出了行之有效的措施，但是研究呈现分散化的特点，且关于各环节如何承接、牵制与控制，目前缺乏足够的研究。基于此，本文主要从理论研究的角度，以新公共管理理论、成本效益理论、公共产品理论、公共选择理论和委托代理理论等为基础，以协同论和目标设置理论为核心，结合实际案例，对财政预算绩效管理的三个主要环节的协同性展开研究。这对发挥预算绩效目标管理在绩效评价中的统领作用、实现目标管理贯穿预算管理全过程，并最终完善财政预算绩效管理具有重要意义。
二、实践意义
如上所述，我国预算绩效管理的实践中存在很多问题，这些问题都对预算绩效管理的顺利推进形成阻碍，尤其改革进入深水区，对其有效解决的需求更加迫切。而本文立足预算目标管理、绩效评价及其结果应用的协同性，即意在为解决现有问题探寻出路。绩效目标管理作为预算绩效管理的重要内容，其关键点在于绩效目标的导向作用并将绩效管理的价值理念贯穿于预算管理的全过程，即预算的编制、执行和决算，具有统领诸多管理要素或管理环节的地位。理论上绩效目标管理一般分三个阶段: 目标设置阶段; 目标实现过程管理阶段; 最终问效阶段。反映到预算绩效评价过程中对应着事前目标审批阶段、事中跟踪评价阶段、事后绩效评价阶段。
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第二章 财政预算绩效目标、绩效评价及其结果应用相关概念与理论基础
第一节 相关概念
一、财政预算绩效目标管理的基本概念
（一）绩效预算
绩效预算是一种以结果为导向的预算管理模式。具体来说，“绩”指的是绩效目标和指标，用以编制预算并考核结果，注重量的衡量；“效”指的是效果和效率，对资金使用结果进行评价，并最终应用到下一年度的预算安排，注重质的衡量；“预算”指的是具有法律效力的收支计划，反映政府部门职能范围和资金走向，对政府行为起到约束作用。绩效预算有如下特点：一是以结果为导向，根据既定目标，对预算执行结果进行测评；二是强调成本，要求以最小成本实现收益最大化，有利于明确支出责任、提高资源使用效率；三是体现“4E”原则，即经济、效率、效益和公平，其中公平体现了政府部门绩效管理的特殊之处，即相较于私人部门更加关注资源在服务对象间分配的平等性，向特殊群体倾斜，并以公众的满意度为目标。
（二）预算绩效管理
预算绩效管理由绩效预算而来，由于不具备绩效预算成熟的基础条件，是结合中国预算管理实际而形成的具有中国特色的预算管理模式。预算绩效是指使用预算资金所达到的成果，而预算绩效管理作为政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出为导向的预算管理方式。根据我国财政部的定义，“预算绩效管理”是一种将绩效理念贯穿于预算编制、执行、监督全过程，以绩效目标为导向，以运行监控为保障，以绩效评价为手段，以结果应用为关键，以改进预算管理、优化资源配置、控制成本、提高公共产品和服务提供质量为目的的预算管理模式。
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第二节 理论基础
一、预算绩效管理的理论基础
（一）新公共管理理论
新公共管理理论是针对传统公共管理理论提出的，以应对全球化和政府面临的在财政、管理、信任等方面的危机。其核心思想就是通过引入市场来解决“政府失灵”和“政府有限论”的困境，具体可概括为以下三个方面：一是改造公共部门，建设责任型政府、服务型政府和“阳光政府”，以提高资源配置效率与工作效率，从而建设节约型政府。二是借鉴企业管理模式和引进竞争机制，同是“经济人”的政府和私人部门在本质上有很大的相似性，因此寻求政府管理的改革有必要借鉴企业的管理经验，并在政府部门广泛实行绩效管理，目的是树立绩效管理理念、改造行政文化和降低行政成本；三是注重结果和以顾客为导向，相比传统管理模式中“重投入，轻产出”的弊端，新公共管理理论着眼于财政资金使用效果及结果的反馈应用，“顾客”理念强调社会公众需求重要性的同时，更着眼于其主权地位，改变传统受托责任中政府与公众的严重不对称关系。简言之，就是遵从市场法则，以顾客的满意度或偏好为导向作出行政行为，提供多样化和高质量的公共产品和服务。
预算绩效管理的理念正是在新公共管理运动的背景下应运而生，该理论为实施预算绩效管理的必要性和可行性提供了依据，即实施预算绩效管理是政府转型的内在要求，从预算绩效管理的经济性、效率性和效益性三个原则加以分析：一、经济性与节约型政府的要求相符，控制资源投入的节约有利于优化政府投入产出比；二、效率性与责任型政府相联系，责任型政府意在追求权责统一，而通过绩效评价和问责能够实现以绩促效，强化政府的自我约束；三、效益性与服务型政府的要求相吻合，企业竞争机制的引入和以顾客为导向的管理模式强调管理活动的最终效果，关注公众的满意度，体现了政府为民服务的宗旨。总之，预算绩效管里以强化支出责任为核心，强调以目标为依据的结果导向，目的在于改进预算管理、节约成本、最大化资源配置效率，这些特征都与新公共管理理论相契合。
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第三章 我国财政预算绩效目标、绩效评价及其结果应用的基本框架及各环节协同性的体现...................26
第一节 目标管理及其协同性体现...............................26
一、绩效目标的编审............................................26
二、绩效目标的绩效跟踪....................................29
第四章 我国财政预算绩效目标、绩效评价及其结果应用协同性的现状分析....................................54
第一节 我国财政预算绩效目标、绩效评价及其结果应用取得的成效............54
一、在预算绩效目标管理方面取得的进展............................. 54
二、在预算绩效评价方面取得的进展.............................55
第五章 我国财政预算绩效目标、绩效评价及其结果应用协同性不足的成因............................................87
第一节 目标管理协同性不足的成因....................................
