第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
我国以财政分权为核心的经济体制有效调动了地方发展经济的积极性，激励了经济的快速增长。然而，快速的经济发展也给我国许多地区带来了不同程度的环境污染问题。十九大报告中提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，并针对我国发展中存在的环境问题提出了明确要求，指出要“着力解决突出环境问题，坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。加强固体废弃物和垃圾处置，提高污染排放标准。强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度”。加大生态环境保护力度，强化环境污染治理任重而道远。
1.1.2 研究意义
在理论层面，厘清我国财政分权与环境污染的关系，有助于深入挖掘出当前我国环境污染问题的原因。国内研究起步相对较晚，在财政分权对环境污染的作用机制问题上并不统一，而将财政分权和地方政府行为结合起来探讨其对环境污染影响的研究仍有待完善。通过本文的研究，揭示了我国财政分权作用于环境污染的约束因素及路径。
在现实层面，建国以来，我国对财政分权体制进行过多次改革，但目前我国的财政分权体制仍不完善。本文在广泛阅读国内外文献的基础上，对财政分权改革下环境污染治理方面有着成熟经验的美国、日本和德国的相关研究进行了归纳整理。借鉴国外成熟的做法，为完善我国财政分权体制、有效治理环境污染提供了现实依据。同时，结合我国现有研究以及财政分权体制和环境污染的现状，提出了治理环境污染的财政政策与措施，具有一定的实践意义。
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1.2 文献综述
1.2.1 国内研究现状
（1）关于财政分权与环境公共物品供给的研究
傅勇（2010）研究发现，财政分权体制下地方政府重视经济性公共物品供给，忽视非经济性公共物品供给。闫文娟（2012）通过省级面板数据研究财政分权对地方政府投资治理“工业三废”的状况，研究结果表明，财政分权使得地方政府减少对环境治理的投资，并且导致各地环境治理投资偏低的主要原因在于地方政府竞争，而非财政分权。刘琦（2013）认为财政分权的提高会使得地方政府减少环境治理投入，这是由于地方政府缺乏激励进行环境公共物品投入。昌忠泽（2017）实证研究认为，财政分权与地方公共物品供给的关系在分税制改革后发生了改变，分税制改革以前财政分权与地方公共物品供给无显著相关关系，而在 1994 年后财政分权与地方公共物品供给呈显著负相关关系，即财政分权的提高降低了地方公共物品的供给。
（2）关于财政分权与环境污染关系的研究
我国多数学者认为财政分权会导致地方政府的“竞争到底”，使得环境状况恶化。钱颖一（1997）认为，地方政府为了追求自身利益最大化，忽略经济效益较低的公共服务供给，放松对环境的监管力度，纵容高污染企业，加剧当地的环境污染。潘孝珍（2009）利用 1992-1997 年我国 30 个省（市）的面板数据进行实证分析，结果表明财政分权与地方环境污染程度呈正相关的结论。薛刚和潘孝珍（2012）利用我国省级面板数据分别对收入分权和支出分权对环境污染的影响进行实证研究，结果表明支出分权度与环境污染程度呈稳健性负相关，收入分权度与环境污染程度的关系不确定。余雅乖（2013）的研究表明，财政分权与环境污染呈正相关关系，还发现因不同的地区特性，财政分权对环境污染影响机制也不同。
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第 2 章 财政分权对环境污染影响的基础理论
2.1 财政分权与环境污染的内涵界定
2.1.1 财政分权
财政分权自 20 世纪 50 年代以来开始受到经济学界和财政学界的众多学者的广泛关注，并进行了大量深入的研究。但财政分权只是分权问题中的一部分，分权是指公共职能的权威和责任从中央向地方的转移，又可分为政治分权、行政分权、市场分权和财政分权。这四种分权形式所对应的含义、主体和范围都不一样，但又是互相关联，无法完全分割的，政治分权、行政分权和市场分权这三种分权形式最终很大一部分都反映到了财政分权上。从收入角度而言，财政分权是指地方政府被赋予一定的财政自主权，能够自行组织财政收入，并进行预算管理的一种财政体制。从支出角度而言，财政分权是指地方政府被赋予一定的财政自主权，能够自主安排财政支出结构，自主制定政策。也就是说，财政分权是建立在政府职能或事权基础上，符合经济效率与公平，并且存在多级政府，各级政府有相对独立的支出范围，是处理各政府间关系的一种财政体制。财政分权的实质是中央政府向地方政府下放财政权力，赋予地方政府在债务安排、税收管理和预算执行方面一定的自主权，并划分中央和地方的收入来源、支出责任和财政转移支付的形式等。
2.1.2 环境污染
环境是指人类生存的空间及其中可以直接或间接影响人类生活和发展的各种自然因素。通常按环境的属性，把环境分为自然环境和人文环境。其中，自然环境是指未经人为改造而自然存在的环境，是各种自然因素的总和，按照环境要素又可分为大气环境、水环境、土壤环境、地质环境和生物环境等。人文环境是人类创造的物质的、非物质的成果的总和。本文所指环境均为自然环境。
在现实生活中，由于人们对快速发展工业的负面影响预料不够，预防不利，向环境中添加某些物质而超过环境自身的自净能力，造成环境素质下降，扰乱和破坏了生态系统和人类的正常生产和生活条件，形成环境污染。环境污染的实质是人类的经济活动对资源的消耗速度大于该资源及其替代品的更新能力，以及环境污染物的排放数量超过了环境的自净能力。
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2.2 财政分权影响环境污染的理论基础
2.2.1 财政分权理论
以 Tiebout、Oates、Musgrave 等为代表的第一代财政分权理论认为，基于地方所掌握的信息优势、地域优势以及居民流动，辖区竞争会导致公共品的有效提供。其中，Tiebout 在 1956 年发表的文章 A Pure Theory of Local Expenditures 中提出“用脚投票”理论，认为当地方政府间存在着竞争关系，即居民可以在提供地方性公共物品的社区间自由流动，且存在足够多的社区时，居民就可以通过对居住地的选择显示出自己对公共品的真实偏好，直到达到均衡。Oates 于 1972 年在《财政联邦主义》中提出财政分权定理，如果在全国范围内等量地分配某种公共物品，并且关于该物品的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相等的，那么，让地方政府将一个符合帕累托有效的产出量提供给它们各自的居民，则总是要比中央政府有效。Musgrave 的财政分权理论对财政三项职能在中央与地方之间进行了分工，其中由地方政府发挥资源配置职能，中央政府发挥分配职能和稳定职能。布坎南的“俱乐部”理论认为，一个俱乐部的最佳规模在于：外部不经济所产生的边际成本（拥挤成本）正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约这个点上。
以钱颖一、Weingast 和 Mckinnon 等为代表的第二代财政分权理论认为，财政分权是公共政策制定者激励机制的一系列正式和非正式的制度，行政集权与财政分权对地方政府行为的经济和政治激励产生不同的效应。这里使用的假设条件与第一代财政分权理论不同，假定了政府是“理性人”，以追求自身效用最大化为目标。在这样的情况下，政府在提供公共物品时，为了自身效用最大化，很可能做出的决策与公众的利益相悖。于是就需要制定激励机制解决这一问题。
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第 3 章 我国财政分权与环境治理的历史、现状与问题 .......................16
3.1 我国财政体制与环境政策的历史 ........................... 16
3.1.1 财政统收统支阶段与环境政策的起步 ....................... 16
3.1.2 分灶吃饭阶段与环境政策的发展 ............................ 16
第 4 章 我国财政分权对环境污染的影响机制 ...............................24
4.1 我国财政分权作用于环境的约束因素 ................................ 24
4.1.1 基于地方政府受到的多重约束假定 .............................. 24
4.1.2 基于单一绩效考核下的政治晋升激励 ........................... 24
4.1.3 基于我国的户籍管理制度 ......................... 25
第 5 章 我国财政分权对环境污染影响的实证分析 ..............................28
5.1 模型设定与变量说明 ............................. 28
5.1.1 模型设定 ............................... 28
5.1.2 变量说明 ............................ 28
第 7 章 我国财政分权下环境污染治理的对策建议
7.1 改革财政管理体制，界定地方政府的环境保护责任
